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3.影响阶段 这一阶段从1912年4月1日孙中山正式卸任临时大总统始，到1913年7月28日郑汝成任上海镇守使前止，时间持续了一年多。孙中山卸任临时大总统以后，临时政府夭折，北京政府掌控国家政权。可在此时，陈其美仍控制着上海华界的政权，上海华界的立法还受到以前立法的影响，作出了一些有利于上海华界社会发展的规定。但是，1913年7月28日北京政府任命郑汝成为上海镇守使后，情况发生了较大的变化。他在击败了讨袁军之后，又取消了带有资产阶级民主色彩的上海市政厅，同时加强了对上海华界的专制统治。（19）此后的立法也发生了很大变化。这一阶段上海华界立法的主要特色是，尽管临时政府已经不复存在，但受其法制的影响，上海华界的立法仍具惯性，没有完全改变民主共和国的色彩，其立法内容对上海华界的发展和稳定仍具有积极意义。第一，稳定米价。大米是上海华界民众的主要食粮，它的涨价会直接影响到民众的生活，因此米价需要稳定，不可随意上涨。可在1912年5月上海华界一度米价大涨，“近来米价昂贵，已在十元以外。”为了平抑米价，沪都督府作出了相应的规定，“须知目前地方人民生计困难，米价已至十元以外，若再增贵，其何以堪？此后但可减低，不可再涨。该商等务当顾念大局，共体时艰，切勿居奇，致酿变故。其各遵照”。（20）第二，维护城市环境和饮水卫生。在此时的立法中，还有一些维护城市环境和饮水卫生的内容，这都有利于上海华界向现代化城市发展。当然，作出这些规定均有一定的针对性，即针对出现的一定情况而作出了相应的规定。当时，有厂家生产硝磺、镪水且又无环保设施，以致上海华界民众受害。“据公民袁尽之等呈称，前清禁闭之药水厂旧基，近又开设协昌硝磺、镪水厂二家，日夜烧炼，气秽酸臭，实与就近居民大有妨碍等因”。于是，上海华界便及时作出规定，命其立即停业，限期迁走。“速令该两镪水厂立即停工，限期迁去。如违，发封严办”。（21）以后，有人发现一种卫生泡水柜，可以使水易开而卫生，于是就用立法形式，推广使用。据1912年7月24日的《申报》报道说：“余宝生以市间老虎灶所售之水，俱系半滚半冷，食之有碍卫生，今另创一种卫生泡水柜，使水易滚而洁净，且用煤又省”。因此，沪军都督府规定推广使用，“自应饬老虎灶仿造置用”。（22）第三，禁止伪造军用钞票。那时，出于维护上海华界金融秩序的需要，曾发行过军用钞票。“适当金融阻滞，市面恐慌，不得已发行军用钞票，由中华银行兑收，无非为应对军需、维持市面起见”。可是，一些不法分子竟伪造假钞，从中渔利。“有罔法之徒，大胆妄为，竟敢伪造前项军用钞票到处混用”。对于这种非法行为，沪军都督府及时作出规定，禁用这种假钞，并对制造假钞的不法分子“严密侦缉，尽法惩办”。（23）第四，把匿名信控告作为无效处理。那时的匿名信控告不仅时有发生，而且还内容不实。“近来匿名控告不一而足，甚且有隐名假托者”。对于这些匿名信，沪军都督府认为：“匿名书函，事不足凭；诬告挟嫌，罪当反坐。”为此，作出无效处理的规定，“此后如有告密、控诉等事，须将原告、姓名、住址详确开明，以便传案质讯。否则无从根究，作为无效，其各遵照毋违”。（24）可见，这一阶段的立法内容受前二个阶段立法内容的影响，对上海华界的发展仍具有积极意义。 二 华界立法的主要特性辛亥革命时期，上海除了有华界以外，同时还存在两个租界，即上海公共租界和法租界。它们占据上海市的中心区，周边都是华界。华界不仅与这两个租界同时存在，而且其立法也同时并存。与当时上海租界的立法相比较，比较容易反映出辛亥革命时期上海华界立法整体上的主要特性，突出表现在以下三个方面： 1.从法规体系和单个法规方面来审视，上海华界的立法缺乏系统性，租界的立法则不具有这一特性。 与上海租界当时的立法相比较，上海华界的立法不仅在法规体系，还是在单个法规方面，都缺乏系统性。从法规体系来看，辛亥革命时期上海华界的法规体系缺乏系统性。它缺少一个带有根本法性质的法律文件去统领整个法规体系。同时，在法规体系中，部门法也残缺不全。从其涉及的部门法来论，相关的部门法主要是组织法、军事法、经济法、行政法等。而且这些部门法中内容也不完整，只是规定了其中一些急需规定的内容。组织法规定的主要是有关辛亥革命后在上海建立的新政权沪军都督府的一些内容，包括组织机构、编制、职责等，另外由此还引申出值日和会议规则等。军事法规定的主要是有关军队的纪律和一些需惩治的越轨行为，包括“军律十一条”、“刑赏条例”、“军规赏罚十八条”和要惩治军人进入妓院和戏馆行为等内容。经济法规定的主要是免除捐税、使新的公债票军用票和钞票等内容。行政法规定的主要是有关禁止赌博和吸鸦片、要求剪辫等内容。其它部门法及其涉及的内容均很少或根本没涉及，法规体系缺口较大。 从单个法规方面来看，其内容也缺乏系统性。辛亥革命后，沪军都督府大量颁行的一事一议的单行法规，很少有像《沪军都督府条例》那样内容相对较多的规定。这种一事一议的单行法规一般字数都非常少。比如，收缴枪支的告示仅有50余字；禁止军人在妓院、戏馆混闹的规定也只有一百余字。这样的单行法规的内容不具有系统性。另外，像《沪军都督府条例》那样内容相对较多的法规，也只有5章26条，其中的第5章是附则，仅3条。前4章分别是都督府、司令部、参谋部和军务部，平均每章才6条不到。它们规定的内容仅涉及机构和下属部门及其职责。比如，第2章司令部共5条，分别规定了司令部长由都督兼任和下属秘书科、政掌科、传令科三个部门的职责。每项职责仅一句话，少则4个字，多则10余个字。这一法规也无法系统化。 与其相比，当时上海租界的立法就比较系统。从法规体系来看，已形成了从土地章程到许多部门法内容的体系。上海租界的土地章程又称为“地皮章程”、“地产章程”等，（25）被视为上海租界的“根本大法”。（26）它集中规定了租界的地域、租地办法、租界管理的原则等一些内容，是这一租界存在和发展的根本性规定。上海公共租界前身的上海英租界的土地章程颁布于1845年，上海法租界的土地章程制订于1849年。以后，在1854年、1869年和1893年等时候，上海租界的土地章程又作了补充、修改，内容有了发展。（27）土地章程颁行以后至辛亥革命时期，上海租界出于管理的需要又制订了不少法规。仅上海公共租界就就有：书信馆章程（1893年）、治安章程（1903年）、巡捕房章程（1903年）、中式新房建造章程（1901年）等等。另外，从单个法规来看，其内容也比较系统，以上海公共租界的治安章程为例，（28）此章程共有25款，款下分条，少则6条，多则14条。涉及的内容涵盖了租界治安的方方面面，包括西客栈及大餐馆、大小弹子房、驳船、渡船、火车、豢犬、出卖洋酒店铺、马车行、机器车、自用马车、自用东洋车、大餐馆、小火轮、戏馆、华式船、东洋车行、客栈、出卖烟膏店铺、烟馆、当押铺、杉板、茶馆、小车和酒馆等等。其他单个法规的内容也都大致如此，比较系统。这种情况与上海华界在辛亥革命时期华界颁行的规定相比较，差别明显。 上海华界立法缺乏系统性的原因有多个，其中主要有两个：第一，上海华界立法是单一制立法体制下的地方性立法。辛亥革命时期，上海是中国单一制政体下的一个地方性城市，其立法也是单一制立法体制下的地方性立法，不可能制订一个根本法性质的法律文件。这由立法权限所决定。第二，上海华界立法的时间太短。自1910年10月10日辛亥革命爆发至1912年3月南京临时政府结束，前后不到6个月时间。上海的新生政权要在这么短的时间制订系统的法规实无可能，就是中央政府也困难重重。南京临时政府也就制定了《中华民国临时约法》那样的宪法性文件，其他均是单行法规，也没有制订内容系统的部门法法典，何况是上海华界的地方立法了。 2.从立法内容方面来分析，上海华界的立法内容具有革命性，上海租界的立法则不具备这一特性。 这里的革命性是指反封建性，包括推翻封建政权，建立民主共和的新政权；废除封建制度，创建新生政权的制度；改革封建的风俗习惯，推行现代风俗习惯等等。辛亥革命时期上海华界的立法在这几个方面都有突出表现。先是沪军都督府成立，（29）随后，《沪军都督府条例》、《沪军都督府办事简章》、《值日规则》、《会议规则》、《会客暂行规则》、《都督府编制职表通告》和《沪军都督府问事处规则》等规定先后被制订、运作，辛亥革命以后的上海新生政权不仅诞生，而且还开始规范行使权力了。上海起义和沪军都督府的成立都是辛亥革命的重要成果，是对清朝上海旧政权的革命，并达到了推翻这一旧政权并建立自己新政权的目的，其立法对沪都督府作了肯定与规范，革命性十分突出。还有，沪军都督府用立法废除了清朝及其上海地方政府施行的苛捐杂税等一系列规定，是对清朝政府法制的否定，也是一种革命性的表现。另外，沪军都督府用公布单行法规的形式，改革清朝流传下来的用阴历、留长辫等一些旧风俗习惯，同样是一种在风俗习惯方面的革命。 |