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我国是统一的多民族国家，国家解决国内民族问题的政策选择是实行民族区域自治制度。50多年来，民族区域自治制度的有效行使给民族地区带来了翻天覆地的变化。但就全国平均状况看，民族自治地方仍然属于欠发达地区，尤其与东部沿海地区的差距越拉越大。造成这一现状的原因是多方面的，包括其特殊的地理位置、恶劣的自然条件、落后的社会发育和生计方式，以及低起点的经济发展水平等方面的原因，但有一个不容忽视的原因是自治权落实的不够充分，一些自治权流于形式。导致自治权流失的原因说到底就是对于在社会主义市场经济条件下，如何正确认识和处理自治与发展的关系问题没有理清。 一、自治及民族区域自治的特定内涵自治，是一个宽泛的概念，起源于社会学，适用于社会学范畴、法学范畴、经济学范畴、政治学范畴等学科领域。由于其范围的无法具体化，故而至今未形成统一的一致性的概念。适用于本文的“自治”概念，首先从学科上界定，是政治学范畴的，而非其他学科所用的概念。在这个意义上讲，“自治”是一种国家制度安排。事实上，作为一种地方管理制度，“自治”首先在英国确定下来。英国资产阶级为了抵制封建王朝对地方事务的统治，要求参与地方政权的管理，提出由当地居民选举公职人员管理本地事务的主张，这种主张发展为后来的地方自治[1]。所以，地方自治即由地方自治单位在一定范围内对当地居民的地区生活方面的自主管理。法律赋予地方自治单位或团体在其区域内所拥有的自治权是实现自治的核心。这种自治权在形式上与国家的统治权相似，是国家赋予的部分统治权，所以只能在国家所赋予的权限内处理自己的事务。由于涉及国家权力的配置，因而不同的国家、不同的社会制度和国家结构对于自治的具体设计必然不同，概念的内涵与外延也有所差异。 我国所讲的“自治”是民族区域自治，是我国的一项基本政治制度，即在少数民族聚居地区建立民族自治地方，设立自治机关，赋予其自治权，对本民族内部事务进行管理。对这一概念的理解包含以下几方面： 第一，民族自治地方是中华人民共和国的不可分割的组成部分。我国的民族自治地方分为三级，即自治区、自治州、自治县，与我国其他同级地方建制一样，是中国行政区划与行政建制的一部分，因此自治地方的自治机关既是一级国家行政机构又是自治地方的自治机关，在服从中央政府的统一领导的前提下，在法律规定的范围内自主地决定本民族内部的事务。 第二，自治权是国家权力的重要组成部分，是国家公共权力的一定程度的下放，因此自治权的行使必须在法律规定的范围内，并且必须接受中央权力机关的监督。 第三，价值取向是保障少数民族的特殊利益，实现各民族的共同繁荣与发展。我国是社会主义国家，五十六个民族共同努力奋斗缔造了中华人民共和国，因而，国内各民族一律平等地分享国家权力，拥有当家作主人的权利。而我国的五十五个少数民族由于人口数量较少，民族性要求多元化，为使各民族的特殊利益均有保障，采取民族自治与区域自治相结合，使民族的族属身份的特殊利益得到保障的同时，地域性利益也同时得到保障，使一般利益要求与特殊利益要求共同实现。 第四，经济因素与政治因素的统一。民族区域自治一方面保障了每个少数民族平等地参与国家政治生活，畅通地表达自己的政治诉求和利益愿景，实现政治上当家作主的权益；同时，在聚居区建立民族自治地方，有助于各民族尤其是汉族和少数民族经济、文化、技术上的优势互补，以促进各地区的平等和谐发展。 第五，自治权是民族区域自治的核心要素。我国民族区域自治的要素包括四方面，即民族要素、地域要素和自治机关、自治权。其中，自治权是自治的核心，离开了自治权，就谈不上自治，民族自治地方等同于其他非民族自治地方。因此，自治权是贯穿民族区域自治制度的核心与灵魂，也是检验民族区域自治制度实现程度的惟一标准。因此说，自治权是民族自治地方的生命权。 第六，这种自治是民族自治与区域自治的正确结合，只有特定的民族聚居于特定的区域方能有效。民族因素和区域因素是构成自治的必备要素。单纯的民族自治或区域自治都不成其为民族区域自治。民族区域自治是由中国的现实民族分布格局和民族聚居特点而确定的。是为了解决历史遗留的各民族间事实上的不平等问题，国家赋予各少数民族地区民族区域自治权就是让各少数民族立足本民族的实际自主地管理本民族的内部事务，加速自治地方经济与文化的发展，达到各民族的共同繁荣。民族事务和地方事务是自治的基本要素，单纯强调地方事务的管理，就会把民族自治地方的自治权等同于一般国家地方权力机关的职权；单纯强调民族事务管理，就会使民族自治地方的权力削减一半。所以，既不能将二者割裂开来谈，也不能将二者视为一体。 二、发展及民族自治地方发展的特殊性发展，是一个内涵丰富而又复杂的概念，本意是指事物由小到大、由简单到复杂、由低级到高级的变化过程，不仅包括量的增长，也包括质的飞跃；既是行为、过程，又是结果、状态，还是一种信念。不同的学科对其附以各自学科视角的内涵，给予不同的注解和引申。社会学家认为发展是社会的发展，经济学家认为发展是经济的发展，政治学家认为发展是政治的发展，生态学家认为发展是人口、资源、环境、经济、社会的相互约束与平衡而形成的可持续发展。本文的发展是指社会科学视野中的发展，特指一个国家内部的发展。是指一个国家在一定的环境和条件下，使其政治、经济、文化、教育、科技及社会事务等方面协调共进，以推动社会的不断进步和现代化的过程。这个概念至少包含以下几方面含义： 其一，发展不等于经济的简单的增量，而是一个质与量的有机统一，是经济与社会协调共进的过程。经济的基础性地位决定了社会的发展必然首先以经济的发展为保障。但经济的发展不是单纯的经济增长，而是经济效益与社会效益的兼备的增量。西方发达国家发展的教训警示我们，经济的发展以破坏人类生存环境为代价是必然要遭到大自然的惩罚的。那种“先发展后治理”的短期行为最终造成对社会发展的制约。因此，树立科学发展观，实现人与自然、经济与社会的和谐发展是发展的必然选择。 其二，发展是全方位的进步过程，而不是某一方面的单独推进。马克思主义告诉我们，事务是普遍联系的。社会是由不同的领域构成的完整的统一体，政治、经济、文化、自然等构成了社会的不同内容。相应地，社会的发展应是各个组成部分的共同进步，协调演进。任何重视某一方面而忽视其他方面的做法都是片面的，必然会引发一系列社会问题，带来社会危机。 其三，政府是推进国家和社会发展的主导型力量。目前，尽管在全球化的浪潮推动下，世界各国的交流越来越频繁，联系越来越紧密。人类共同的利益和面临共同的问题，使各国之间的对话机会日益增多，“求同存异”是世界各国处理现实问题的基本理念。国家之间的经济界限似乎在淡化，但不可否认，国家仍然是世界构成的基本单位，因此，发展也主要是各国内部的事。经济和社会的有序运行及发展离不开三种管理机制：市场机制、社会自治机制、政府行政管理机制。市场机制起作用的前提是市场体系相对完备、市场机制发育较成熟；社会自治机制起作用的前提是公民社会的发育成熟；行政管理机制是最直接、最便捷的管理经济社会的“看得见的手”。[2]在政府主导的国家里，政府能力的大小直接影响着该国的经济和社会的发展水平和前景。因为无论是发达国家还是发展中国家，政府对经济和社会发展的监管和保障作用是国家和社会发展的决定性因素。因为政府的权力配置方式、对经济和社会的干预手段、管理方式和决策水平等，直接影响着经济和社会的发展速度和效益。 |