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【作者简介】王玉玲，女，中央民族大学经济学院副教授。 税收收益权，也称税收分享权或税收归属权，是获取并使用税收利益的权力。在我国的分税制格局下，地方税收收益权对地方政府至关重要，是地方政府履行职能的保障。之所以称之为税收收益权，而不是简单的税收收益，是因为税收收益权可以带来固定预期的收益回报，它受国家法律的保护，其他组织或个人不得侵犯。①本文梳理了新疆资源税改革的内容和影响，以此为基础，探讨这一改革背后的深层次问题--民族自治地方②税收收益权，对民族自治地方的税收收益权存在的问题展开讨论，并提出其实现的基本框架。 一、问题的提出2010年5月17-19日，中共中央、国务院召开新疆工作座谈会，提出在新疆率先进行资源税改革，将原油、天然气资源税由从量计征改为从价计征。6月1日，经国务院批准，财政部和国家税务总局联合下发了《财政部、国家税务总局关于印发〈新疆原油、天然气资源税改革若干问题的规定〉的通知》，并于2010年6月1日起施行。这一改革的主要内容是：原油、天然气资源税以其销售额为计税依据，实行从价计征，税率为5%。为了鼓励低品位和难采资源的开采，提高资源回采率，对稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油实施减征资源税的政策。同时，对开采稠油、高凝油、高含硫天然气和三次采油的纳税人暂按综合减征率的办法落实资源税减税政策。上述政策的出台，标志着我国资源税改革率先在新疆进行。 改革办法发布后，新疆维吾尔自治区地方税务局与三个石油局一起深入塔里木油田公司、新疆油田公司、吐哈油田分公司、中石化西北油田分公司和河南分公司新疆勘探中心5家油田公司，对原油产销情况进行调查评估。经初步测算，5家油田公司2010年原油计划产量2489万吨、销量2346万吨。天然气计划产量250亿立方米、销量227.9亿立方米。预计原油全年均价3136元／吨、天然气全年均价659.3元／千立方米。上半年按从量计征方式预计征收资源税36735万元，下半年按从价计收方式预计征收资源税200973.3万元，全年征收资源税（上半年从量、下半年从价）237708.3万元。下半年资源税增收（从价比从量）161540万元，全年增收32亿元。③ 据新疆地税局统计，7月份资源税改革后的首个征税期，自治区五大油田企业实现石油、天然气资源税3.68亿元，同比增收3.07亿元，同比增长505.90%。据悉，目前新疆油气资源税改革共涉及11个地州市、33个县市。据自治区财政厅测算，资源税改革每年可使新疆财政增收40-50亿元，资源税将跃居新疆地方税收的第二大税种，资源税改革增加新疆地方财力效应初步显现。④ 可见，新疆资源税改革，大幅度提高了新疆的地方税收收入，对支持新疆经济社会发展将起到极大的促进作用。长期以来，资源税改革是各界关注的焦点，学术界也就此展开深入讨论。在资源税改革方案设计中，变从量计税为从价计税是一个主要内容。此次新疆资源税改革即选取此内容破冰，具有里程碑意义。在肯定这一改革积极意义的同时，我们更需要关注这一改革背后的深层次问题，即民族自治地方的税收收益权问题。 二、民族自治地方税收收益权面临的困境从世界各国的经验看，有关中央政府与地方政府税收收益权的划分，多数都是由国家最高权力机关制定法律而确定的，这对中央政府是一种约束，对地方政府则是一种保护。我国目前划分税收收益的主要法律依据是国务院1993年发布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》。该决定划分了中央与地方支出责任，并以此为基础，划分了中央税、地方税和中央与地方共享税。之后，为了进一步完善财税体制，对分税制进行了调整。例如，为了规范中央和地方政府之间的分配关系，建立合理的分配机制，防止重复建设，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发，逐步实现共同富裕，国务院从2002年1月1日起实施所得税收入分享改革。内容包括：除铁路运输、国家邮政、四大国有商业银行、三家政策性银行，以及海洋石油天然气企业缴纳的所得税继续作为中央收入外，其他企业所得税和个人所得税收入由中央与地方按比例分享。2002年所得税收入中央分享50%，地方分享50%；2003年以后所得税收入中央分享60%，地方分享40%。中央财政因所得税分享改革增加的收入用于对中西部地区的一般性财政转移支付。目前，我国中央政府与地方政府税收收益划分如下： 应当指出的是，上表所确定的是中央政府与地方政府税收收益的划分，而非税收收益权的划分。税收收益权掌握在中央政府手中，对于包括民族自治地方政府在内的地方政府而言，只有被动接受的税收收益，却无税收收益权。 分税制所确定的民族自治地方财政管理体制，没有延续试点时对民族自治地方（新疆）区别对待的模式，⑤而是采取了与其他省市无差别的“一刀切”方式。从上表可以看出，在目前的分税制下，资源税属于共享税，除了海洋石油资源税外，其他资源税税收收益属于地方。但我国分税制框架下，一个重要原则是“统一税权”，资源税税额标准的调整权等重要权力属于中央政府，民族自治地方并不享有税收收益权。 民族自治地方税收收益权缺失带来了民族自治地方税收收益无法保障，对民族自治地方而言，有分税制下确定的税收收益，却无税收收益权，无法保障自身的税收收益。这一点，在新疆富集的资源与少得可怜的资源税税收收益的反差中，明显体现出来。 新疆是我国石油、天然气的富集区，据全国第三次资源评价的初步结果，新疆三大盆地的预测石油资源量为209.22亿吨，占全国陆上石油资源总量的25.5%，天然气预测资源量10.3万亿立方米，占全国陆上天然气资源总量的34%。现已累计探明油气储量达40亿吨油当量。截至2004年底，新疆累计探明天然气地质储量1.06万亿立方米，居全国陆上天然气地质储量首位；累计探明石油地质储量31.01亿吨，居全国陆上石油地质储量第二位。2005年，新疆原油产量达到2408.32万吨，占全国原油产量13.32%，居全国第三位，比2000年增长21.92%；原油增长量连续13年稳居全国第一；原油加工量1503.03万吨，居全国第八位，比2000年增长21.86%；天然气产量106，143亿立方米，占全国天然气产量21.31%，居全国第二位，比2000年增长62.42%。新疆的石油和天然气资源在全国具有十分重要的战略地位。⑥ 截至2005年底，新疆石油石化行业（包括石油和天然气开采、石油加工和炼焦、化学原料制造和橡胶制品）共有规模以上独立核算企业162家，其中大中型企业31家。2005年，新疆石油石化工业总产值为1348亿元，工业增加值为659.69亿元，占新疆工业总产值和工业增加值的比重分别为52%和74%；实现利润360.91亿元，实现利税478.93亿元，占新疆全部国有和规模以上非国有工业的93.04%和86.30%。其中，2005年新疆地方化工系统共有规模以上独立核算企业101家，其中大中型企业15家。完成工业总产值（当年价）66.07亿元；实现工业增加值18.61亿元；化工系统规模以上独立核算企业实现利润5.74亿元，实现利税总额9.52亿元。可见，石油石化行业在新疆经济中占有非常重要的比重，对新疆经济发展有着举足轻重的影响。但作为资源大区的新疆，并未从其富集的资源中得到相应的税收收益回报。分税制实施十多年来，资源税占新疆地方税收入的比重一直徘徊在5%左右。⑦ |