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“税收基本制度”可以按税种、税收要素或者两者兼顾三种方式界定，我国采取了按税收要素进行界定的方法。2001年4月28日，第九届全国人民代表大会常务委员会第21次会议修订通过了《税收征管法》，该法第三条规定：“税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的规定。” 据此，有学者认为，对现行税收立法权划分制度规定应理解为：第一，按照《立法法》的规定，税收基本制度由全国人大及其常委会或经授权的国务院制定，其他非税收基本制度可以由国务院、地方或部门制定；《税收征管法》则明确了哪些税收基本制度应由全国人大及其常委会和经授权的国务院制定，即税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等内容属于税收基本制度，只能由法律或行政法规进行规定；非税收基本制度，包括一般纳税人认定、发票管理、申报期限和申报内容等可以由其他立法主体加以规范。第二，《立法法》从保护公民权益和保证国家宏观调控需要出发确定税收基本制度为法律保留事项，同时允许其他立法主体介入非税收基本制度，为今后扩大地方税收立法权在法律上留有一定的余地。第三，《税收征管法》明确将税收的开征、停征、减税、免税、退税、补税等立法权力规定为全国人大及其常委会和经授权的国务院的专有权力，地方税收立法权据此受到极大限制。“开征、停征、减税、免税、退税、补税”等是税收立法权中十分重要的内容，没有这些权力，税收立法权将是不完整、非独立的。因此，从长远看，要赋予地方真正具有独立意义的税收立法权，必须对我国现行《税收征管法》中相关内容进行修改。（16） 《税收征管法》的规定，为民族自治地方税收立法权留下的空间非常有限，也使得《民族区域自治法》规定的民族自治地方税收自治权难以实现。笔者认为，应适度下放地方税收立法权。从大的标准上看，中央税、中央与地方共享税的税收立法权应继续集中在中央，包括税收基本法、中央税、中央地方共享税等税种的实体法，以及税务行政复议、税务代理等税收程序法的立法权应集中在中央。而地方税则可以按照《国务院批转〈国家税务总局工商税制改革实施方案〉的通知》提供的思路予以明确，即“中央税和全国统一实行的地方税立法权集中在中央”，放开非全国统一的地方税税收立法权。 目前，这种非全国统一的地方税，在我国的税制体系中微乎其微。因此，这里探讨的，只是一个长期的趋势，即税权进一步放开，各地方可以拥有地方税税收立法权，根据本地区实际情况，开征相应的地方税种，并拥有该税种的停征、减税、免税、退税、补税等权力。从短期看，则要赋予地方对已开征的全国统一的地方税部分税收立法权，将例如减（增）税、免税、退税、补税等权力下放给地方。民族自治地方可成为此改革的先行区域。这种下放，一方面可以明晰民族自治地方的税收立法权，以保证其税收收益权；另一方面，也可将民族自治地方作为我国地方税权改革的“试验田”，以解决目前“税权高度统一”带来的种种问题，由此开启财政联邦主义的中国化道路，也为公共财政的构建奠定中央与地方各负其责的税收格局。 （三）以税收管理权的落实保障民族自治地方税收收益权 税收管理权是税收收益权的保障，没有税收管理权的有效运行，税收收益权就无法实现。税法的统一与分级管理的有机结合，是合理划分税权的重要尺度。我国目前的税权是一极倾斜，片面强调了统一税法，将税收法律法规的制定权、解释权、税收政策的调整权、税收减免权统归中央，而忽略了分级管理，未赋予地方政府必要而适当的税收管理权，集中有余，分散不足。税收管理权过于集中，与税种所属级次差异较大，造成统一税法与分级管理的断裂，难以适应各地区千差万别的实际情况。（17） 1993年，国务院颁布的《关于实行分税制财政管理体制的决定》是划分税收管理权的基础文件，对中央与地方的税收管理在权限上做了比较明确的划分，但还不够彻底。根据《宪法》第3条规定：“中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，提出了分税制改革的原则是“事权与财权相结合”，且对中央与地方的事权做了较明确的划分，但对财权（主要是税权）却未明确界定，对其征收管理，只涉及“地方税由地方税务机构负责征收”、“将适合地方征管的税种划为地方税，并充实地方税种，增加地方税收入”。之后发布的《国务院办公厅转发〈国家税务总局关于组建在各地的直属税务机构和地方税务局实施意见〉的通知》、《国务院办公厅转发〈国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围意见〉的通知》和《国家税务总局关于调整国家税务局、地方税务局税收征管范围若干具体问题的通知》对中央与地方税收管理权的划分也不彻底。（18） 税收管理范围的不清晰，导致中央与地方税收管理权不断变动。在《关于实行分税制财政管理体制的决定》中，提出“充实地方税种，增加地方税收入”，但在实际的中央与地方税收管理权范围划分上，却表现出中央税逐渐扩张，地方税日渐萎缩。例如，（1）本来由地方税务局负责征管的涉外税收中的营业税、个人所得税及其他地方税种，以及随增值税、消费税附征的消费税附加，改为由国家税务局代为征管。（2）1997年初，国务院将金融保险业营业税税率由5%提高到8%，新增加的3%部分，由国税局征收，原来的5%仍由地税局征收。（3）2001年，国务院就所得税收入分享方案进行改革，废除了原来按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央和地方按比例分享。相应的，所得税税收管理权也有所调整。自2002年1月1日起；新登记注册的企事业单位的所得税，由国税局征收管理。 不断变动的中央与地方税收管理权，影响了民族自治地方税收管理权的行使，也对民族自治地方的税收收益带来影响。此外，我国在分税制格局下实行“统一税权”，国家并未单独就民族自治地方的税收管理权出台相关文件，因此，民族自治地方的税收管理权并无特殊的法律依据，其后果是民族自治地方的税收管理权和其他地方一样，缺乏明确清晰的界限。 在我国现有的税收格局下，中央与民族自治地方属于不同的利益主体，地方税收管理权是民族自治地方实现其税收收益权，保障民族自治地方经济发展基本财力的基础，因此，应以法律对民族自治地方的税收管理权予以明确。明晰的民族自治地方税收管理权有助于实现民族自治地方税收管理权的稳定，保障其税收收益权。当宏观经济和微观税收环境发生变化时，民族自治地方税收管理权的变动也应以民族自治地方为主体，体现自愿的原则，并以此为基础，重新界定中央与民族自治地方税收管理权的划分。在这一过程中，民族自治地方并非单纯的接受者，而是协商的一方。也只有在这样的平等协商中，民族自治地方的税收收益权才能得到切实保障。 注释： ①参见张剑文、熊伟：《税法基础理论》，北京大学出版社2004年版，第50页。 ②税权的特殊性决定了其不宜层层下放，因此，本文所论的“民族自治地方”是指自治区一级。 ③参见《资源税改革将拉动新疆地方税收年增长32亿》，新疆维吾尔自治区地方税务局网站，2010年6月7日。 ④参见《新疆资源税将成第二大地方税》，新疆维吾尔自治区地方税务局网站，2010年8月9日。 ⑤1992-1993年，全国9个地方进行分税包干（分税制）财政体制改革试点，民族自治地方中，新疆被作为试点区域。试点方案将财政收入划分为中央财政固定收入、地方财政固定收入和中央地方共享收入。对共享收入部分，中央与新疆按“二八”比例分税，其他地区则按“五五”比例分税。新疆在全区范围内试行“分税制”，并重新核定各地州市的收支基数和上解补助基数，对40多个困难县（市）的定额补贴也实行递增办法。此次试点，为1994年的分税制改革奠定了基础。 ⑥参见“石油石化行业税收问题研究”课题组：《我国石油石化行业税收问题研究--以新疆为案例的分析》，《经济研究参考》2007年第69期。 ⑦⑧参见“石油石化行业税收问题研究”课题组：《我国石油石化行业税收问题研究--以新疆为案例的分析》，《经济研究参考》2007年第69期。 ⑨参见白彦锋：《税权配置论--中国税权纵向划分问题研究》，中国财政经济出版社2006年版，第122页。 ⑩本文未将“税收司法权”列为“税权”的内容，因为尽管税务争议需要一个中立的司法机关来裁判，但司法权在这种税收领域的运作与在其他领域的运作并无本质区别，就税权的纯粹本质而言，是不应包括所谓“税收司法权”的。参见朱丘祥：《分税与宪政--中央与地方财政分权的价值与逻辑》，知识产权出版社2008年版，第186页。 （11）参见刘剑文：《中国税收立法基本问题》，中国税务出版社2006年版，第13页。 （12）参见白彦锋：《税权配置论--中国税权纵向划分问题研究》，第21页。 （13）参见安体富：《我国税权划分现状及其改革思路》，《中国财政》2006年第4期。 （14）参见许善达等：《中国税权研究》，中国税务出版社2003年版，第32页。 （15）参见刘剑文：《税法学》，人民出版社2002年版，第199页。 （16）参见傅红伟：《对税收立法权划分制度规定的理解与评价》，《税务研究》2004年第12期。 （17）参见甘肃省地方税务局课题组：《试论中央与地方税权的现状及完善建议》，靳东升主编：《依法治税--中央与地方税权关系研究》，经济科学出版社2005年版，第134页。 （18）参见许善达等：《中国税权研究》，第132页。
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