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基于对此问题的认识，并由于矿山的开采条件和储藏条件发生变化，在地方政府的多次要求下，国家税务总局从2004年开始陆续调整各地资源税的征收标准。1993年出台的《中华人民共和国资源税暂行条例》规定，新疆执行的资源税税额标准分别为8元／吨、12元／吨，资源税税额标准占原油价格的比重分别为1.7%和2.5%。但随着原油价格的不断上涨，尽管国家几次调整新疆原油、天然气资源税税额标准，却没有达到1993年的税额与原油价格之比。2005年《财政部、国家税务总局关于调整原油、天然气资源税税额标准的通知》将新疆原油资源税税额标准调整为30元／吨（稠油为14元／吨），但原油资源税税额标准占原油价格的比重仅为0.85%（稠油为0.4%），远没有达到1993年的水平。⑧ 新疆的状况是民族自治地方资源开采与税收收益不匹配问题的缩影。究其原因，是因为资源税采取从量征税，虽然石油、天然气等资源的价格一路上涨，民族自治地方却不能从上涨的资源价格中分享税收收益。要改变这种状况，提高资源税税收收益，一是可以变从量计税为从价计税；二是在从量计税模式下，提高资源税税额。但资源税的调整权掌握在中央政府手中，包括新疆在内的一些资源大省虽多次要求改变计税方式或提高税额标准，却始终困难重重。 可见，在我国传统的税权制度安排中，地方政府处于被动的劣势，这是传统集权型税权安排的一种体现。中央政府作为全国整体利益的代言人，对于资源省区的利益也多有考虑，资源税税额标准的提高就是体现，而且，中央政府在财政的转移支付方面未必不会给予地方以利益补偿。但问题在于，这种对地方利益诉求重视不够的税权安排体系，并不能真正实现中央与地方的共赢，有碍于税权配置效率的提高。⑨ 缺失税收收益权的民族自治地方，在资源税调整中，还面临其他利益集团的强大阻力，例如中石油、中石化和中海油。根据《中华人民共和国矿产资源法》和《国务院办公厅转发〈国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见〉的通知》，中石油、中石化、中海油三家企业获得了有关石油的开采、炼制、进口、批发和零售的几乎所有方面垄断权。保持资源税的低税额，对这些企业无疑有利。而这些企业都是中央所有企业，对中央具有强大的影响力。 同时，根据《关于实行分税制财政管理体制的决定》的规定，“作为过渡措施，近期可根据具体情况，对1993年以前注册的多数国有全资老企业实行税后利润不上缴的办法”。也就是说，在1994年分税制改革时，明确了中石油等企业暂不向中央政府上缴利润。之后，这一状况维持了相当长时间。从中央政府的角度看，维持资源税的低水平，可以从国有资源企业获取较多的上缴利润，即使这些企业不上缴利润，也可以起到藏富于中央企业的作用。 但对民族自治地方政府而言，缺失税收收益权，则不能从当地丰富的资源中取得税收收益，却要面对资源开采带来的环境污染、生态平衡、移民安置等问题。对民族自治地方当地群众而言，则无法分享资源开采和资源价格上涨带来的收益，“富饶的贫困”现象长期存在，由此引发了一系列社会问题。 比较而言，民族自治地方是我国的资源富集区，“西气东输”、“西电东送”、“西煤东运”支持了我国的经济建设和发展。但如何破除“资源的诅咒”，改变“富饶的贫困”，促进民族自治地方经济社会全面发展，塑造团结和谐的民族关系，稳定祖国的边疆，成为各界关注的焦点。笔者认为，税收收益权的保障和落实，是实现上述目标的关键之一。新疆资源税改革作为从上到下、由中央到地方的税收改革，为民族自治地方税收收益权实现破冰，应以此为契机，推动民族自治地方税权建设，实现其税收收益权。 三、民族自治地方税收收益权的实现（一）明确民族自治地方税收收益权 民族自治地方的税收收益权是其税权的重要内容。“税权”这一概念第一次正式出现在新中国的经济生活中，是在1991年4月9日七届全国人民代表大会第四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》中。其中，明确提出要按照统一税政、集中税权、公平税负的原则，逐步理顺税制结构，强化税收管理，严格依法治税，充分发挥税收在增加财政收入和宏观经济调控中的重要作用。1994年《工商税制改革实施方案》又提到了“统一税法，公平税负，简化税制，合理分权”的原则，其中“分权”被理解为“税权”的分散。 笔者认为，相比其他地区，民族自治地方税权具有特殊性，是民族自治地方税收自治权的简称，这是由我国的民族区域自治制度决定的。《民族区域自治法》明确了民族自治地方享有财政自治权，而税收自治权是财政自治权的组成部分。 民族自治地方税权包括税收立法权、税收管理权和税收收益权。⑩税收立法权是特定国家政权机关依据法定程序制定、认可、修改、补充、废止、解释和监督税收法律、法规、规章的权力，即特定国家机关依法享有的进行税收立法的权力。（11）税收立法权包括：（1）税法的制定、颁布、废止权；（2）税种的开征和停征权；（3）制定税法实施细则的权力；（4）税收法律、法规的解释权；（5）税目的增减和税率的调整权；（6）税收的加征和减免权等多项权力。税收管理权介于税收立法权和税收收益权间，是指税务机关依据税法，进行税款征收、日常管理、监督检查和采取行政措施等一系列工作所行使的权力。税收管理权属于行政权，其核心权力是税款征收权。 税收收益权作为税权的重要内容，是税收立法权和税收管理权行使的结果。有研究认为，税收收益权是税收管理权的一项附随性权力，因税收管理权的实现而产生，即谁有权获取税收利益，谁有权将其缴入哪个国库。（12）笔者认为，税收收益权并非税收管理权的一项附随性权力，税收管理权的行使状况会影响税收收益权，但不能决定税收收益权，税收收益权是单独的权力。明确民族自治地方税收收益权，对于保障民族自治地方税收收益，实现民族自治地方税收自治权，具有重要意义，新疆资源税改革的前后变化，就说明了这一点。但新疆资源税改革，从根本上说，还是由中央推动的，对民族自治地方而言，具有偶然性和被动性。因此，要保障民族自治地方税收收益权的实现，必须在法律的层面上予以明确。 （二）民族自治地方税收收益权实现的基础是税收立法权的明确 从法律的层面看，我国的财政分权是由国务院以行政命令的方式决定的（《关于实行分税制财政管理体制的决定》），这说明三个问题：第一，只有中央政府才是税收收益权的主体，地方政府不是权利主体；第二，地方政府没有独立的税收利益，其收益来自于中央政府的授予；第三，中央政府有权决定和调整地方税收收入的形式和数额，地方政府必须服从。由此可见，地方政府最为缺乏的并不是稳定的收入来源，而是法定的税收收益权。（13） 民族自治地方税收收益权实现的基础是税收立法权。1994年分税制改革中，国务院确立了中央、地方税收立法权划分的原则。1993年12月15日国务院《关于实行分税制财政管理体制的规定》中明确，中央税、共享税以及地方税的立法权都集中在中央；1993年12月25日《国务院批转〈国家税务总局工商税制改革实施方案〉的通知》却规定，中央税和全国统一实行的地方税的立法权集中在中央。可见，两个文件在非全国统一实行的地方税可否由地方自行立法这一重要问题存在不同意见，反映出中央在是否授予地方部分税收立法权这一敏感问题上举棋不定。（14）我国在税收立法权限划分方面存在的问题影响到了税法体系本身，税法体系中存在的立法层次普遍偏低、协调性差、立法文件屡有冲突等现象，都与缺乏立法主体间明确而合理的权限划分标准有关。（15） 对税收立法权的划分，目前最主要的三个法律是《宪法》、《立法法》和《税收征收管理法》（以下简称《税收征管法》）。在宪法中，对各立法主体在税收立法方面享有哪些具体权限未作明确规定，因此，后两个法律就成为我们理解我国税收立法权划分的关键。 2000年3月15日，第九届全国人大第三次会议审议通过了《立法法》。从该法的内容看，是试图对所有领域的立法权限都给予明确界定，对税收立法权当然也有涉及。该法第八条规定，“下列事项只能制定法律：基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度”；第九条规定，“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规”。 |