二、中国历史上的救灾思想与国家的救灾政策
    在生产力水平低下的蒙昧时代，自然环境对于人类活动的制约一度被认为是难以抗拒的。因此，出现了“敬天畏命”的天道观，认为在整个自然界中有一个支配自然万物的最高主宰“天帝”，在决定着人类社会的生存环境以及生产的丰歉。为了“禳弭”，就有了“祭天”的仪式以及各种“媚神”的巫术。随着生产生活经验的积累，在人与自然的关系中，“天人之分”、“与天奋斗”的斗争哲学逐渐替代了传统的“天命观”。当中央集权的政治制度建立之后，它能够通过社会紧急动员形成巨大的社会力量来抵抗自然灾害。针对农业生产的特征，荒政成为国家的主要职能之一。
    所谓荒政，是指国家救济饥荒的法令、制度与政策。即国家在灾荒期间对受灾地区和民众所采取的救助措施，始于“黎民阻饥，凶荒之岁”。【2】清代学者方观承说：“农民力出于已，赋效于公。凡夫国家府库仓廪之积，皆农力所人。出其所人于丰年，以赈其凶灾”。【3】因此，在灾荒年间对百姓的救济是国家不能推卸的责任。至于各级政府在救荒中应该履行什么职责，宋人董认为：君王当遣使发廪。散积藏以厚恤黎元；宰执当建散财发粟之策；监司当视部灾伤大小而行赈济之策；太守当准备义仓以赈济，委诸县各条赈济之方，因民情各施赈济之术；牧令当申上司请发义仓以赈济之。又说：救荒有赈济、赈粜、赈贷三者。名既不同，用各有体。赈济者，用义仓米施及老、幼、残疾、孤、贫等人，米不足，或散钱与之，即用库银采豆、麦、菽、粟之类亦可、务在选用得人。对极贫之人宜赈米，次贫民便赈钱，稍贫民便赈贷。因为稍有积蓄的民户虽遇大灾，犹能百计求活。惟穷民坐以待毙。因此，蜩之期宜急，蜩之法宜均。至于荒村远壤，则用舟车载至其地散之，庶枵腹之民，不致毙之仓下，仆乏中途。
    由救荒的政策建议转化而成的国家救荒政策被清人汪志伊概括为：有预备于未荒之前者；有急救于猝荒之际者；有广救于大荒之时者；有力行于偏荒之地者；有补救于已荒之后者。可分为消极与积极两类。属于事后救济有临灾治标，灾后补救两种类型。临灾治标包括赈济，其中又以赈谷为主。但以谷赈民有时会不便于流通，又有赈银之法。
    中国历代政府采取的救荒措施可以将其主要概略为以下四个方面：
    1.为救荒而事先建立的仓储制度。
    传统农业基本上是靠天吃饭。先民依据一年之有春种秋收，在一个大的时段内有丰年、平年、灾歉交替，产生了“损有余而补不足”的积蓄思想。《周书》中说：“国无九年之蓄，曰不足；无六年之蓄，曰急；无三年之蓄，国非其国也”，成为古代积蓄思想的根基，并在这一基础之上产生了仓储制度，其中又以“常平仓”为主要形式。所谓“常平仓”，最早是政府为调节粮价、储粮备荒设置的粮仓。其创设者为西汉宣帝年间时任大司农中丞的耿寿昌，他在谷贱时购人储存，谷贵时抛售。仓储政策有从中央到地方，从家庭到家族、社会的一整套的仓库制度，履行着各自不同的职能。如常平仓的主要功能是平抑粮价。政府在丰年谷贱之时出耀本广为收贮，待凶年谷贵之时以便民间耀买。一出一人之间所获微利，充作常平的基金。义仓主要用作赈济，其谷本是由民间在正税之外以义租的形式纳于政府，由政府贮藏管理。社仓纯属民间自营，其谷本多由地方士绅或一般民家自动输供，为预备赈灾之用。这套仓储制度白开创以来不断完善，到清代，地方自各省会至府、州、县都设置有常平仓，定额存储米、麦、谷、豆、高梁等。储存的粮米，一是官府购买，一是乡绅士民捐输，由专人管理，明确规定春夏以平价出粜陈米，秋冬籴还新粮。如遇荒年，则按数赈济贫户。如仓粮发生霉烂，或仓房倾塌渗漏，由主管官员赔补。重者革职。
    两宋市场因素的出现，宋人董提出了引用市场价格引导流通、治理荒政的思想。他对于“常平”，主张在粮食的收购中按市价高一二分收进，以鼓励人们出售。他主张灾荒的州县用“常平本钱”向丰收的州县购进粮食来转售饥民，然后归还籴本，不能墨守常平本钱“不许移动”的常规。他还认为应打破历来只能以粮米赈济的陈规，在荒歉不甚严重、谷米尚可流通、物价尚未高涨时，也可以采用以现金赈济的变通措施来活跃市场流通，解粮食供应问题。在农业简单再生产的时代背景下，生产制约着消费，古人不但认为节约为一时的救荒之法，而且认为这也是升平致富的良规，从而使黜奢从俭、勤俭节约成为社会公认、国家提倡的美好品德。至于节约的范围，有仅限于皇室与官府的，也有泛及于百姓的，但更看重的是贵族的奢俭。清人陆曾禹说：“廉吏清在一己。无益百姓也。惟其廉兼能济人，末俗积风，赖之以振，始可称有功于斯世耳。白香山有云：人民之贫困者，由官吏之纵欲也；官吏之纵欲者，由君上之不能节俭也。故上一节其情，而下有以获其福；上一肆其欲，而下有以罹其殃，此至言也。”【4】节约的政令则具体表现为减少食物，禁米酿酒，节省费用等。