进入康熙朝，私征私派问题继续受到高度关注，惩治的措施也进一步严厉。在顺治时期，对于私征私派官员的处理，一般采取“题参重处”的方式进行，即由罪官的上级予以举报题参，最终根据犯罪情节轻重给以相应处罚。但是在康熙三年，清政府将惩处的措施升级为“革职”。《清朝文献通考》有这样一条记载：“（康熙）三年……倘州县官将已完挪用，捏称民欠，并加派私征者，革职。其该管官不行参报者，罪之。”[11]（卷2，《田赋考二》）在《清圣祖实录》中，也有相似的记录：“（康熙三年五月甲子）户部议覆，四川道御史马大士疏言，欲杜州县私派之弊，宜严上司容隐之条。查州县官征收钱粮，有以完作欠，并加派私征，弊端百出。嗣后司道府厅等官朦隐不报者，督抚题参，将司道府厅官革职。若司道府厅等官具报督抚，而督抚隐匿徇情不行题参，听科道官指名题参，将督抚降五级调用。从之。”[10]（卷12，康熙三年五月甲子条）对比两者不难发现，其内容大体相同，均是记录清政府就私征私派问题，对违禁地方官处罚的决定。但也存在着明显的差异。前者明述将州县犯官革职的决定，而对其上级的处罚，则仅以“罪之”笼统记之；后者没有处理州县犯官决定的记载，却详述了对其徇情失察各级上司的惩处措施。
    上引两书之记载，很可能出于同一个源文件，只是各自所记内容的侧重点和详略不同。无论如何，它们明白地告诉了我们如下信息：（1）对私征私派州县官的处理，由“题参重处”改为“革职”，加重了处罚；（2）对包庇或清查不力之上级地方官员，分别予以“革职”及“降五级调用”的处分，加重了他们的相关职责及惩罚力度；（3）应该注意的是，此时的“革职”政策是针对在征收钱粮过程中，有“以完作欠”，或“将已完挪用”的州县官提出的，尚未泛指所有的私征私派行为。
    康熙十七年，禁止私征私派的政策更加明确和严厉：“州县官克取火耗，加派私征，及司道府徇隐不报者，皆革职提问；徇纵不参之督抚，革职。”④违禁革职之处分，覆盖地方各级政府。
    除了不断严格禁令之外，清政府还在制度上做文章，健全和完善赋税制度，以加强对地方政府征派行为的约束与规范。顺治三年，清政府制定《赋役全书》，颁行全国。《赋役全书》是征收赋税的准则和依据，其税收科目与数额，基本沿袭明朝万历年间规定，所谓“钱粮则例，俱照万历年间”，“原额以明万历年刊书为准”。[1]（卷112，顺治十四年十月丙子条）《赋役全书》所载内容：“先开地丁原额，继开荒亡，次开实征，又次开起运、存留。起运分别部寺仓口，存留详列款项细数。继有开垦地亩，招徕人丁，续入册尾。每州县各发二部，一存有司查考，一存学宫令士民检阅。”[11]（卷1，《田赋考一》）其后，顺治年间对《赋役全书》仍不断修订，逐步完善。毫无疑问，清政府颁行《赋役全书》的最主要目的，是要据此清理各地混乱的赋役关系，建立正常的税收体制。而遏制私征私派，也是其政策的着重点。顺治皇帝曾讲，正是出于“有司额外加派，豪蠹侵渔中饱”的担忧，才决定编制并不断修订《赋役全书》。[1]（卷112，顺治十四年十月丙子条）
    顺治六年，清政府又建立了“易知由单”制度。“易知由单”是地方州县政府发给纳税者的征税通知单，上面详列纳税者应交各项税额及税项。“易知由单”更是针对赋税征收中私征私派行为而设立的。制度的设计者试图通过两个环节，达到“以杜滥派”的目的。其一，告诉纳户税收实情。“易知由单”所载税额税项，均依据于《赋役全书》，“每年开征一月前，给散花户，使民通晓”。顺治十五年，又将清廷“申饬私派之令，刊入易知由单，使闾阎之民共晓”[11]（卷1，《田赋考一》）。以此防止地方政府及吏胥欺骗民众，私征加派。其二，加强上级政府监督。顺治十年清政府规定，各地“易知由单”于每年十一月下旬，报送户部，与《赋役全书》比对核查。同时特别制定了“易知由单”报送违限处分例：“凡颁报延迟者，州县官每一个月，降职一级，起送吏部调用；司道府官每一个月，罚俸半年；经承吏胥发配。三个月以上，州县官革职；司道府官各降一级，起送吏部调用；经承吏胥遣戍。该督抚不行指参，以徇纵论。”⑤处罚可谓严厉，用意很明显，杜绝地方官的恶意拖延，蒙混过关。
    在清初统治者的思想理念中，私征私派行为等同于贪污受贿，行私派者即为贪官。这种意识非常深刻清晰，且由来已久。入关之初，清政府对此已有明确表述。顺治元年七月，天津总督骆养性奏请准许征收火耗。摄政王多尔衮回复：“正赋尚宜酌蠲，额外岂容多取，著严行禁革。如违禁加耗，即以犯赃论。”[1]（卷6，顺治元年七月甲午条）这等于是提出加征火耗等同贪赃的司法理念。顺治五年，清政府还将私征私派与贪官污吏直接联系在一起。“其天启、崇祯年加增尽行蠲免，通行已久，如有贪官污吏例外私派多征扰民者，该抚按官纠参重处。”[1]（卷41，顺治五年十一月辛未条）这是该年十一月，为追上诸皇祖帝号颁布的诏书中的一段文字。顺治十四年、十七年，清政府再以诏书的形式，将此重申于天下。[1]（卷108，顺治十四年三月癸丑条；卷131，顺治十七年正月辛巳条）
    因为视私征私派为贪污受贿的性质判断，以及由此产生的司法理念，使得惩处贪官的律条也大都直接适用于私征私派的案件。在实际的审断中，在地方官私征私派所得中，除用于公务的部分外，均被视作贪污，依据其数量之多寡，参照贪赃枉法律例惩处。
    然而，在清初统治集团内部，关于私征私派行为性质的认定及其严禁政策，却始终存在着分歧。这里出现了一个怪现象，积极发表不同看法，甚至提出反对意见的，不是那些有问题的官员，而往往是被清廷褒奖、社会认可的所谓的“清官”。被康熙皇帝称为“清官第一”、社会舆论誉为“天下廉吏第一”的两江总督于成龙[5]（《新补·于成龙传》），曾长期担任州县官。他就根据自己为官的经历与经验，明确提出不同意见：“夫杂派之禁，奉旨严饬，不啻再四。然亦有确不可少者。每岁之中，造由单纸张工墨有派，在县造实征纸张工墨有派，药材本色额银不足有派，表笺包袱额银不足有派，春秋二祭礼不敢俭，起解编银水脚盘费有派，两次奏销水脚费用有派，是皆一定之例，万不能除。”[5]（政书卷1，《再陈粤西事宜》）于成龙的观点很明确，地方杂派中的许多征项是“万不能除”的。
    清初曾任山东郯城、直隶东光两地知县，后以“造福地方”、“施惠百姓”为宗旨总结多年为官经验汇集成《福惠全书》的黄六鸿，也发表了类似的见解：“愚以为，陋规有可不必革者，有斟酌其间而因革相半者，有断断乎必宜革者。如火耗一节，每两三、五分，铢积而黍累之，出之者未觉其难，取之者原因乎众。以及牙杂诸税，稍有赢余，犹遗秭滞穗之利也，得之宁为贪乎？此可不必革者也。如冲剧之区，供应浩繁，车驴派之地方，刍藁输之户亩，照部核开销，亦不得已之需也，但不可借端苛敛，染指其间，使百姓得以借口。此斟酌其间而因革相半者也。”[7]（卷3，《莅任部·革陋规》）“火耗”之征是清政府明令严禁的，“车驴”运输之额外课派也属违法，但黄六鸿却认为，可征而不可革。于成龙、黄六鸿的观点，代表了清初相当一部分地方官，特别是州县官的看法，与中央政府的认知存在着较大距离。⑥
    与前朝一样，清初统治者治理私征私派问题的效果也非常不理想。尽管中央政府三令五申，持续高压，不断加大政策力度，但是，各地私征不仅未现实质性遏制，且有日益严重之趋势。时人对此曾有“革火耗而火耗愈甚，禁私派而私派愈增”[2]（卷267，P9963）的总结和评述。清朝皇帝对此非常了解，深知问题的严重与复杂。康熙七年，康熙帝曾对户部官员讲：“道府各官于州县尤为亲切，州县如有私派滥征，枉法婪赃情弊，督抚各官断无不知之理。乃频年以来，纠疏甚少。此皆受贿徇情，故为隐庇。即间有纠参，非已革职，即物故之员。其见任贪恶害民者，反不行纠参。甚至已经发觉之事，又为朦混完结。”[10]（卷26，康熙七年六月戊子条）这种情况在整个清初基本没有大的改变。康熙十四年，康熙皇帝又谕：“近来供应大兵，恐有派累民间，虽屡奉上谕禁止，有司未能实心奉行，应敕督抚严禁。一应军需，不得私派，夫役不得先期拘禁，征收钱粮，正项外不得丝毫科敛。”[10]（卷53，康熙十四年三月乙丑条）谕旨重申了禁令，但也清晰反映出清政府的无奈与政策乏术。
    三、清初私征私派难禁的制度性因素
    谈到私征私派禁而不止的原因，人们往往会联想到吏治的问题。清初统治者也是这样认识的，他们正是依循整饬吏治的思路去治理私征私派问题的。然而，这只是问题的一个方面，在其背后还存在着更深层次的原因。
    清初地方政府财政经费普遍严重不足。清制，州县政府的财政经费主要来源于当地税收中的“存留”部分。政府的常规支出，主要包括“驿递之工料”、“孤贫之口粮”、“监仓禁卒铺司兵之工食”、“坛庙之祭祀”、“宾兴之典礼”，以及“官俸”、“役食”诸项，而处于战争状态下的清初，地方财政支出则首重“驿递”，所谓“支放中之急项，莫先驿递”[7]（卷7，《钱谷部·解给·支放缓急》），即首先要保证驿站之各项需求，因为它直接关系战争的进程与胜负。然而，驿站经费恰恰是地方政府最难以承受的开销。不断增加的驿站支出，远远超出州县财政能力。江苏云阳县，“路当南北冲衢，浙闽咽喉。……近因兵马往来，差使络绎，工食不敷，人夫所存无几。廖廖数人，俱皆枵腹，鬻卖妻孥，苦难承值，驿递每致倒废。时遇差遣，动撮库帑，应付无补”[12]（卷13，《赋役八·云阳驿》）。常州府之“毗、锡二驿，路当孔道，差使往来如织。兼今闽浙防剿，兵马不时经临，支应浩繁，苦不敷用”[13]（卷8，《徭里》）。到康熙二十年时，直隶相当多的州县驿站经费仍存在很大缺口，其甚者，经费缺额竟高达70％以上。⑦
    州县政府的办公经费亦多匮乏。顺治十三年，广西灌县官员应循例携带《赋役全书》进京“朝觐”。清廷考虑到地方财政紧张，令“免官朝觐，止差吏赉册”。这样，灌县进京“盘缠”及“造册纸札”费用仅为白银60两。尽管如此，该县该项财政存银只及所需数额的一半，册籍无法送京。⑧清初，许多地方政府的衙署破坏严重，却无力修复。于成龙自述，顺治十八年八月二十日抵达广西罗成县赴任，“黎明上任，无大门，无仪门，两墀茅草一如荒郊。中堂草屋三间，四围俱无墙壁。哀哉，此一活地狱也”[5]（政书卷1，《治罗自纪并贻友人荆雪涛》）。山东蒙阴县的情况则更糟糕。据载：“县署规模狭隘，及查库、查监、查仓，皆数椽茅屋，宛若斗大。其六房皂役，又皆无栖身之所。”[14]（P682）蒙阴县衙无地办公，又无钱修复，不得已借占民宅。“厥后县令屡易，新旧因循，以公氏之私宅，为县宰之官署。”[14]（P687）直到康熙二十八年，蒙阴县仍始终赁租民宅，借地办公。
    由于经费的极度缺乏，且又筹措无门，一些地方政府不得不采用非常办法，缓解资金困境。顺治十六年五月，吏部奉旨饬令湖南巡抚彻查其所属衡阳县违例借支一案。“衡阳县十年分委署知县任之大，借支银二十四两。接署知县王昌期，借支银七百六十二两七钱一分零。十一年分，接署知县王昌期借支银五百八十一两一钱。”经查，两任知县均因公务紧迫，经费无着，不得已借支库银，“无侵欺入己”。[6]（第37册，PB20734）财政运作中的借支透支，清律是严格禁止的，违者追赔治罪。州县政府知其不可为，但无他法，所谓税赋“输解不能如期，而公家之急用每难刻待，是以通融那应，皆时势使然，实非得已也”[6]（第26册，PB14849）。清初地方财政的这种违规运作较为普遍。浙江省，顺治“八、九、十、十一年分，那借银五十三万三百一十四两，并已征在官那用银三万九千九百九十二两”[6]（第26册，PB14849）。顺治十四年，山东“济南等府淄川等十四州县各官任内各役透支存留钱粮”[6]（第33册，PB18855）案发，清政府下令彻查。这些案例从一个侧面折射出，清初地方财政匮乏的普遍性及严重程度。
    更有极端的情况。清初竟发生州县官因经费无着，情急自杀的事件。顺治十年十二月十七日，河南汝阳县知县许应鲲于当日五鼓时分在家中自缢身死。据称，“汝宁弹丸小郡，偏僻孤城。近来遂成冲繁孔道，兵马络绎不绝，粮草催呼难应”。许应鲲虽百般筹措而不得，“夫马紧迫，更无措置，智拙见短”。[6]（第18册，PB10112）这一事件说明，在汝阳县，有限的地方经费再也无法应付迅速膨胀的巨大支出需求。应该特别指出的是，汝阳一案并非孤立个案，清初各地不断发生，并引起统治者注意与重视。顺治十四年十月，顺治帝谕：“近来有司各官，每值驿递冲繁，支吾无术，至有情急自尽者，殊为可悯。致此之由，或因他省协济钱粮，不肯按期照数解交；或因兵马经过，供应粮料等项，原许动支正项钱粮，事后司府迟留抑勒不与销算；或因粮单勘合，火牌之外，官役横加勒索，窘辱不堪。种种情弊，深可痛恨。”可见，财政经费的极度缺乏，已成困扰清初地方政府的首要问题。
    造成清初州县财政极度困窘的原因，从社会层面讲，经济生产遭受战乱破坏，导致地方税收大幅减少，以及由于战事的频繁，使地方支出急剧增加，这些都是重要的直接的因素。但除此之外，还存在着不可忽视的深刻的制度性原因，即中央政府对地方财政的持续性的削减与紧缩。
    清初，与地方政府一样，中央财政也处于异常紧张的状态。顺治八年时，清廷“钱粮每岁入数一千四百八十五万九千余两，出数一千五百七十三万四千余两，见在不敷银八十七万五千余两”[6]（第15册，PB8421）。到顺治十一年，从预算情况看，形势似有好转，财政赤字消除。⑨但财政困难的局面未得到改变。各地征收赋税难于足额，钱粮拖欠，无法按时按量征解。据户部统计：“直隶各省自顺治元年至十七年，拖欠银共二千七百万两有奇；米，七百万石有奇；药材，十九万斤有奇；、绢、布匹等项，九万有奇。”[10]（卷12，康熙三年六月庚申条）此外尚有“临时水旱灾伤蠲免”，致税收进一步减少。与此同时，因变幻莫测的战事，而随时有大量的军需物资需要采买，这些支出大都在政府预算之外。顺治十三年六月，顺治皇帝焦虑地对大学士们讲：“近因钱粮不敷，每日会议，全无长策。”[1]（卷102，顺治十三年六月癸巳条）增加财政收入，几无任何办法。压缩地方财政是清初用来解决中央经费不足的最重要政策之一。在有限的全国税收之中，尽可能地减少地方政府的支用份额，以满足不断增长的中央财政的需求。在清初统治者看来，这似乎是最有效和便捷的办法。顺治五年，清政府议减“在外大小文武各衙门额设公费等项”[1]（卷41，顺治五年十二月乙卯条）。其后，不断有新裁减措施颁布实行。
    顺治九年四月，户部“以钱粮不敷”，奏请裁减州县用度：“州县修理察院铺陈家伙等项银两应裁；各州县修宅家伙银两应裁；州县备各上司朔望行香纸烛银两应裁；在外各衙门书吏人役，每月给工食银五钱余应裁；各州县民壮五十名，应裁二十名；知府并各州县灯夫各四名，同知、通判、推官灯夫各二名，各州县轿夫四名，岁支工食银两应裁。”奉旨，除民壮、灯夫、轿夫外，余均准裁省。⑩
    顺治十三年九月，清政府再次大规模削减地方财政。“应裁直省每年存留银两：抚按道臣巡历操赏花红银，六千二百九十二两；预备过往各官供给下程柴炭银，一十七万一千六十四两；督抚按巡历造册纸张摃箱银，二万八千九百一十六两；衙门桃符门神价值银，一千四百二十一两；孤贫口粮柴薪布匹银，八万七千七百六十七两，俱应全裁，其孤贫口粮柴薪布匹，于各州县赎谷预备仓粮内支给；朝觐造册送册路费银，一万七千六百二十二两；生员廪膳银，一十九万二百二十七两，俱应裁三分之二；考校科举修造棚厂工食花红银，一十七万六千一百七十五两；乡饮酒礼银，九千三十两；修渡船银，四万一千四百一十五两；修理察院公馆银，一万二千一百五两；进表路费银，七千二百五十三两；渡船水手工食银，二万一千七百七十七两；巡检司弓兵工食银，四万六千五百七十九两，俱应裁其半；督抚书役工食银，俱应照府州县例给发；凡裁银七十五万三千六百三十四两六钱。”[1]（卷103，顺治十三年九月辛未条）此次裁减地方政府经费，其力度之大，远超以往任何时期。