进入康熙朝，裁减地方经费的新举措仍在不断推出。特别是在康熙十二年“三藩”乱起，迫于庞大军费的压力，清政府又予大幅削减。但是关于这方面的情况，清代官书讳莫如深。不过仍存蛛丝马迹可寻。如《清实录》载，康熙十七年，康熙帝谕吏、户、兵诸部：“逆贼吴三桂背恩煽惑，各处用兵，禁旅征剿，供应浩繁。念及百姓困苦，不忍加派科敛，因允诸臣节次条奏。如裁减驿站官俸工食及存留各项钱粮；改折漕白二粮、颜料各物；增添盐课盐丁、田房税契、牙行杂税、宦户田地钱粮；奏销浮冒、隐漏地亩，严行定例处分；用过军需，未经报部，不准销算。以上新定各例，不无过严。但为筹画军需，早灭逆贼，以安百姓之故。事平之日，自有裁酌。”[10]（卷72，康熙十七年三月壬午条）平定“三藩”后，康熙帝又谕百官：“因军兴不给，裁减官员俸禄及各项钱粮，并增加各项银两，仍未复旧。每一轸念，甚歉于怀。”[10]（卷99，康熙二十年十二月癸巳条）可见，此非一般性裁减，其对地方影响之大，连康熙皇帝也始终惴惴不安。
    在一些地方志及清初档案中，保留着这方面的材料，使我们得以对当时的情况有所了解。据康熙《常州府志》记载，康熙十四年后，从巡抚衙门到州县，各级政府均有大量款项被中央裁减，改充兵饷。仅以该府所属州县为例，其资金被全额裁撤，分文不予留存的项目有：书办、库书、仓书工食银，心红纸张银、朝觐造册纸张路费银，过往上司下程小饭中伙银，儒学生员膳夫银，季考通学生员考卷银等。此外，修监银被裁省四分之三。[13]（卷8，《徭里》）更为严重的是，地方官员的俸银也在被裁撤之列。据载，常州“兵备道官役俸工各款，自康熙六年间，全裁充饷”[13]（卷8，《徭里》）。档案中也有所反映，康熙十四年，江南总督巡抚布按等官员俸银，被全裁充饷。[15]（P317）
    就裁减的力度而言，康熙朝并不逊于顺治朝。江苏省吴江县顺治十四年《赋役全书》载，该县有各项“裁款充饷银二千六百六十两”。而在康熙十九年《赋役全书》中，此项裁减银上升为5295两，增加了几近1倍。[16]（卷15，《田赋》）由此，归属于地方政府支配的“存留银”，也相应地大幅减少。如常熟县，据该县康熙十九年《赋役全书》，全县“各衙门俸工役食、白粮公费并复编修船等项，除旧裁外，该银七千七百四十二两七钱五分二毫一丝八忽零。……内有白粮经费银二千六百四十七两三钱七分一厘五毫，余银内节次各案奉裁充饷银四千二十九两五钱零，遇闰银二百三十两三钱八厘一毫零，实存支给银八百八十两二钱五分九厘八毫二丝”[17]（卷8，《田赋下》）。经顺治末及康熙朝十余年的历次裁减，常熟县实际可支配的“存留银”，还不到顺治十四年时的18％（《世祖章皇帝实录》卷64，顺治九年四月丁未条；《清朝文献通考》卷41《国用考》）。
    对于州县政府来讲，来源于正途的财政资金，即中央政府划拨的“存留银”，随着时间的推移越裁减越少，而地方的各项支出，由于军事战争的延绵，却仍在不断地膨胀和增加。在这种情况下，只有另辟蹊径，寻找资金，补充经费的不足，才能避免地方行政的停摆。增量的资金，只能来自于民间，通过规制外的征派而实现。
    因此，湖南慈利县以“公费无出”，于顺治十年“强令里长高文忠、张万臣等，赴县递呈，情愿摊派。每里私派公费三两，共一百六十两”[6]（第22册，PB12318）。陕西省华州，“地当冲要”，额设驿马不敷使用，私向里民“额外多派马一十五匹，每年索帮里下豆六十石，草一万二千斤”。又因州衙缺少吏役，未遵裁革皂吏之令，私自留用41人，其工食银派征于民，“每名里下私帮银一十三两”[6]（第21册，PB11833，B11834）。陕西汧阳县，顺治九年时地方残破，县官俸薪不足“家口费用”，29岁的知县王某，遂自备牛种，交令“里长们开垦荒地，每里收租二十石，四里共收过八十石。九、十两年，共一百六十石”[6]（第21册，PB11900），以补家用。
    康熙初曾任江南嘉定知县，后又做过直隶灵寿知县的陆陇其，在清代有“清廉亲民”之称，熟悉社会情况，深谙州县为官之道。他对清初的私征私派问题，做出了这样的分析：“查赋役全书旧额，有一项人役，则有一项工食，有一项公务，则有一项钱粮。盖未有用其人而可不予之以食，办其事而可不费一钱者也。用人而不予以食，则必至于卖法。办事而求不费钱，则必至于派民。自兵兴之际，司农告匮，将存留款项，尽行裁减。由是州县掣肘，贪墨无忌，私派公行，不可禁止。百弊之源，皆起于此。”[18]（卷1，《时务条陈六款》）可见，当时已有人窥到事情的本质。
    通过私征私派暴露出来的清初地方财政中存在的问题，并没有因“三藩”平定、台湾统一、全国性大规模战争的结束而得到解决，地方经费依然严重不足，以至最终形成地方财政的体制内运行与体制外运作共存的特点与局面。雍正皇帝继位后，先后推行了“耗羡归公”、养廉银制度等一系列重大改革，对地方财政进行全面整顿，试图将各地的财政资源与运作，全部置于中央政府的控制和监督之下。事实证明，改革虽有成效，但目的并未达到。终至清末，体制外运作始终是地方财政无法割舍的重要组成部分。
    注释：
    ①事实上，减税政策并未真正实行，明末“三饷”很快恢复征收。
    ②“如收解钱粮，私加羡余火耗。解费杂徭，每浮额数。以致公私一切费用，皆取给于里民。若日用之米蔬供应，新任之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之辅设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，与夫保甲牌籍，刊刷由单，报查灾荒，编审丈量等项，皆有使费陋规，难以更仆枚举。总之无事不私派民间，无项不苛敛里甲。”贺长龄：《皇朝经世文编》卷20《吏政六》，赵申乔：《禁绝火耗私派以苏民困示》。
    ③档案：顺治十一年二月十日，浙江巡抚萧起元揭参县官贪黩。张伟仁主编：《明清档案》第18册，第B10253～B10257页。清入关后，曾试图革除漕弊，并制定了“耗赠”粮银的征收标准，“每兑漕粮一百石，准加米五石、银五两。此额定耗赠也，向已奉旨颁行。历年既久，未见有遵行如法者。今苏常等处，每兑漕粮一百石，其加米二三十石不等，加银七八十两不等，又暗派联头，科敛公费”。漕粮征收之弊，普遍且严重。见档案：顺治十三年五月十八日，户部尚书孙廷铨题请，严禁私增银米官收官兑积弊。张伟仁主编：《明清档案》第27册，第B15084页。
    ④清入关后，曾试图革除漕弊，并制定了“耗赠”粮银的征收标准，“每兑漕粮一百石，准加米五石、银五两。此额定耗赠也，向已奉旨颁行。历年既久，未见有遵行如法者。今苏常等处，每兑漕粮一百石，其加米二三十石不等，加银七八十两不等，又暗派联头，科敛公费”。漕粮征收之弊，普遍且严重。见档案：顺治十三年五月十八日，户部尚书孙廷铨题请，严禁私增银米官收官兑积弊。张伟仁主编：《明清档案》第27册，第B15084页。
    ⑤光绪《大清会典事例》卷172《户部·田赋·催科禁令》。该书卷107《吏部·处分例》又载：“（康熙）十八年覆准，州县等官私加火耗及私派加征者，革职拿问。其司道府官隐匿不报者，亦革职拿问。若申报督抚，不行题参，将督抚亦革职。”
    ⑥清初曾多次发生汉族官员质疑惩贪过于严苛，请求宽缓的事情。如顺治元年十一月，吏科给事中龚鼎孳等奏称：“开国之初，宜从宽大。……若名在卿贰之列，而束缚系绁，下同徒隶，罪止铢两之微，而性命鸿毛，弃如草芥，人孰肯以性命易功名。”顺治十七年十一月，凤阳巡抚林起龙奏，官员犯赃十两以上者流徙之令，“立法过重”，请仍照旧律行。均遭斥驳。见《清世祖实录》卷11，顺治元年十一月癸卯条；卷142，顺治十七年十一月戊寅条。
    ⑦于成龙地位变化后，其思想主张随之改变，在直隶巡抚、两江总督任上，大张旗鼓地禁止私征私派。如其作为两江总督发布的《兴利除弊条约》中，即将“严禁火耗”、“禁止私派”、“严禁馈送”等列为专条，令州县官执行遵守。见李志安主编：《于成龙集》政书卷7，《兴利除弊条约》，山西古籍出版社2008年版，第187页。
    ⑧“良乡县，康熙二十一年额银一万四千七两零，本年地丁征银四千一百七十九两零，止足三月有余之需，缺额银九千八百二十七两零，计少八月有余之银。涿州，康熙二十年额银一万四千八两零，本年地丁征银九千九百七十四两零，止足八月有余之需，缺额银四千三十四两零，计缺三月有余之银。通州，康熙二十年额银六千九百七十六两零，本年地丁征银三千五百七十三两零，止足六月有余之需，缺额银三千四百三两零，计缺五月有余之银。三河县，康熙二十年额银四千四百一十九两零，本年地丁征银三千六百八十八两零，止足十月之需，缺额银七百三十两零，计缺两月之银。”见李志安主编：《于成龙集》政书卷5，《畿辅书》，山西古籍出版社2008年版，第150页。
    ⑨后该县采取向民里摊征的方法，筹足所需银两。见档案：顺治十四年二月，广西巡抚于时跃揭报，官役因公科派审实分别拟罪。张伟仁主编：《明清档案》第三十册，第B17023页。
    ⑩顺治十一年户部奏称：“今约计北直、山东、山西、河南、浙江、江南、陕西、湖广、江西、福建、广东十一省，原额地丁银三千一百六十四万五千六百六十八两有奇。内除荒亡蠲免银六百三十九万四千两零，地方存留银八百三十七万一千六百九十六两零，起解各部寺银二百零七万六千八十六两零，该臣部项下银一千四百八十万三千八百八十四两零。内拨给十一年分各省镇兵饷银一千一百五十一万八千四百两零，应解臣部银三百二十八万五千四百八十两零，又应找拨陕西、广东、湖广等处兵饷银一百八十万两，又王公文武满汉官兵俸饷银一百九十万一千一百两零，计不敷银四十一万五千六百两零。此外有盐课、关税银，共二百七十二万四百两零，又会议裁扣工食等银二十九万九千八百两零，除补前项不敷银数外，止应剩银二百六十万四千六百两零。又有临时水旱、灾伤蠲免及小民拖欠，数目不能如额。又每遇出征，需用银米及采买物料，喂养马匹草豆赏赉等项，难以豫定。虽此外尚有原无定额杂项银两，为数无多。”见《世祖章皇帝实录》卷84，顺治十一年六月癸未条。
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