3.美国率先同意中国关税自主。
    美国之所以首先同意中国关税自主有两方面原因：就中国方面言，由于日本对于中国废除不平等条约的要求一贯持强硬态度，多次策划列强联合行动对抗中国，并在国民党统一过程中，干预张学良归顺国民党中央，所以，自1928年济南事件以后，国民党将美国视为可以依靠的对象，着重对美外交，希望美国率先采取领导性的友好行动，自先答允中国关税自主[（13）]。
    就美国方面而言，此时也确定了不同于其他列强的选择。这一选择主要基于美国自身经济利益的实际考虑：如取消协定关税制度，中国将提高关税。但根据美国商业部当时的估计，50%的中国进口物品不会受到调整关税的影响，而美国产品基本上属于此列。提高进口关税只会打击英、日两国，而无碍于美国。不仅如此，相对来说，对美国还有更长远的利益。对1913年和1924年的中国进出口统计表明，中国从美国的进口值增加了两倍多，而从英国和香港的进口则有所减少，从日本的进口略有增加。这个发展趋势表明美国产品在中国市场上的份额越来越大。中国实现关税自主将有利于美国同日本和英国的商业竞争。商业部远东司司长明确指出：中国提高关税和由此带来的本国纺织业的发展会增加国家的收入，这笔钱有可能用来发展运输业和其他未受外国影响的工业，从纯粹经济的观点出发，美国应欢迎这样的发展。我们可以信心十足地期待着，如果这一切实现，中国将大量需要机器、钢铁制品、汽车和铁路器材。
    1928年7月25日，中美关税新约签字。这是鸦片战争后第一份在原则上承认中国关税自主的条约，由于第一次世界大战后美国在列强中的特殊地位，其率先采取行动对其它列强起了带动作用。凯洛格认为中美两国互相承认对方关税自主的原则，“已为其他各国撤除它们对于中国关税事务的‘控制’，提供了一种模式”[（14）]。1928年9月12日后，王正廷与各国分别谈判签订关税新约。至1928年底止，所有在与中国签订的条约中享有协定税则特权而又参加北京关税特别会议的12国之中，除日本外，均与中国缔结了关税新约。至1930年5月6日《中日关税互惠协定》签字。
    4.中国政局的新发展和国民党政权的外交妥协。
    1928年6月6日，北京被国民党军队攻克，军阀政府解体，关内各省宣告统一，中国撤废不平等条约的运动也进入了一个新阶段。英、美为了自己在中国的长远利益，开始表现出对国民党政权的信心，希望借答允中国的关税自主，以增进国民党政府的威望。7月11日，凯洛格指示马慕瑞迅速采取主动行动，使在双方出现任何不协调的意见之前，建立起中国对美国的良好印象[（15）]。同日，凯洛格还专呈柯立芝总统报告其事，认为南京国民政府的未来地位，虽然难以预料，但美国应借同意其关税自主权，“以鼓励其应付内部的巨大困难，进而成为稳定的文治政府”[（16）]。
    就中国方面来说，地位尚不稳固的南京国民党政权亟需得到列强的支持，尤其是列强的外交承认，因而放弃了广州和武汉政府的“革命外交”，转而实行温和型外交，向列强多次表示对不平等条约不会作激烈性的废除，仅希望作渐进式的改约。为在关税自主问题上换得列强的让步，1928年3月30日，国民党政权作出重大让步，解决了中美之间争执达一年之久的南京事件。中英之间的关税谈判，也先集中于解决南京事件。1928年8月9日，南京事件以中国自甘屈辱而得以解决，中国向英国道歉、惩凶、赔偿，而英国人仅需就炮轰南京城表示“抱憾”。当时就有人指责王正廷的外交是“自欺欺人”。
    在与美国签订的关税新约中，中国也作出了很大让步。该约中虽然从未提到“最惠国”字样，但事实上已经给予美国在关税方面的最惠国待遇了。这是前北京军阀政府与日本谈判商约两年终至无成的一项主要障碍，北京政府未能给予日本的待遇，国民党政府却给了美国。在1928年12月20日签订的中英关税新约中，除英国明白答允中国关税自主外，中国亦答允给予英国以关税最惠国待遇（第三条）[（17）]，并在附件中添加了如下声明：国民政府将要颁布的国定税则，应与1926年北京关税特别会议中所拟的关税税率相同，而且至少在1年内，应为对于英国货物之最高税率。此外，中国还答应设法取消厘金、常关税、沿岸贸易税、通过税、落地税等。这些约束性的义务，较之中美关税新约之简单、明了的确严厉得多。因对英国让步太多，王正廷遭到朝野的攻击。就在关税条约签署的同一天，英国对南京政府给予了外交上的承认。1929年1月，国民党政府任命梅乐和（Frederick Maze）为总税司，海关行政继续控制在英国人手中，至1943年中英新约签订时始告废止。就在关税条约签署的同一天，英国对南京政府给予了外交上的承认。在1930年签订的《中日关税互惠协定》中，国民党政府作了更大的妥协。
    国民党政权以其妥协让步，换得列强对中国关税自主的承认，也换得了列强对国民党政权的承认。
    尽管当时的关税新约还有很大的局限性，但却使列强失去了干涉中国关税事务的条约依据，至少也使列强干涉中国海关的程度和方式发生了变化。南京政府虽然常常还要承受列强的压力，但却逐步走向关税自主：1931年实施了第一个国定海关税则；财政部设立了海关总税务司署，专司海关行政管理，基本上改变了外人把持中国海关的局面，至1930年中国海关系统洋员减至995人，华员达7677人[（18）]，并且有部分华人开始担任海关高级职务，至1937年各口岸的税务司已有1/3由中国人担任[（19）]；自1932年3月1日，关税税款全部集中存在中央银行，结束了关税税款一直存于外国在华银行且听凭列强支配的局面。至此，列强在华享有的协定关税特权被废除。
    注释：
    ①王铁崖主编：《中外旧约章汇编》第1册，第99～100、117～118、134～135、139页。
    ②北京政府外交部编：《外交文牍》，华盛顿会议案（上），第71页。
    ③同上，华盛顿会议案（下），第309～312页；《中外旧约章汇编》第3册，第220～224页。
    ④北京政府，《外交公报》第3855号，1927年1月13日。
    ⑤Thomas Buckley,‘John Van Antwerp MacMurray:The Diplomacy of an American Mandarin’，Richard D.Burns,et al.ed.Diplomats in Crisis,U.S.-Chinese-Japanese Relations,1919～1941,P.37.
    ⑥FRUS,1927,Vol.II,P.374,The Minister in China （MacMurray） to the Secretary of State,Jan.18,1927.（FRUS为《美国对外关系文件集》）
    ⑦⑧⑨Ibid.,The Secretary of State to Mayer,Jan.24,1927,PP.377～378。
    ⑩F0405/252B F706/2/101.（F0为英国外交部档案）
    （11）FRUS,1927,Vol.II,The Minister in China （MacMurray） to the Secretary of State Feb.7,1927,P.308.
    （12）Robert T.Pollard,Chinas Foreign Relations,1917～1931,New York,1933,PP.299～300.
    （13）FRUS,1928,Vol.II,P.411,Memo by the Third Sec-retary of the Legation in China,Feb.26,1928.
    （14）Ibid.,PP.491～492,Secretary of State to President Coolidge Dec.1,1928.
    （15）Ibid.,P.454,Secretary of State to MacMurray,July 11,1928.
    （16）Ibid.,P.454,Secretary of State to President Coolidge,July 11,1928.
    （17）《东方杂志》第25卷，第19期，第132页；《中外旧约章汇编》第3册，第59页。
    （18）李权时：《中国关税问题》，第460页。
    （19）阿瑟·恩·汤格：《1927-1937年中国财政经济状况》，中国社会科学出版社1981年版，第41页。