借朝鲜战争爆发之机，美国总统杜鲁门下令第七舰队侵入台湾海峡，并抛出了一个“台湾地位未定”的谬论。台湾问题从此成为中美两国关系之间最大的争议问题。本文准备专就“台湾地位未定论”的来龙去脉，作一追根求源的探索。
    一、美国对台湾问题的战略构想
    1943年开罗会议上作出了在战后将被日本强占的中国领土台湾归还中国的决定。在《开罗宣言》的拟订过程中，美国政府和罗斯福总统起了一定积极作用。
    然而，在台湾回归的出发点上，中美双方又有不同之处。对中国来说，台湾的回归是一件关系着国家领土完整和牵动着民族情感的大事。尽管国民党和共产党之间存在种种分歧，但两党都明确主张和坚持：战后台湾必须归还中国[①]。而美国促使日本交还台湾，就决不是基于中国民族利益的考虑。事实上，太平洋战争爆发后，台湾是被美国军方当作一个可对日本进行打击的目标来看待的。美国海军一直在秘密进行着进攻、甚至占领台湾的可行性研究。由于该项目的高度机密，以致于在任何文字材料中，均不得直称台湾其名，而必须称之为“X岛屿”。在五角大楼远东战略小组任职的乔治·克尔（George Kerr）曾于1942年初为美国军方准备了一份报告，其中就台湾的政治走向，预示了所谓“三条道路”，即：一是台湾“独立和自治”；二是台湾“移交中国”；三是先将台湾“托管”，后通过“公民自决”的方式决定台湾的“政治命运”。鉴于台湾对美国经济上和战略上的“潜在的”重要意义，报告认为美国不能“轻易将台湾交给中国人控制”[②]。
    二战时，美国之所以作出了同意台湾归还中国的决定，说明在权衡利弊之后，美国最高决策者认为此举对美国有着更大的战略意义。归还台湾，对美国有着“一箭双雕”的作用：（1）战时促使蒋介石抗日，从而扩大盟军的力量，尽快击败日本；（2）削弱日本的实力，同时有助于扶植一个较强大的和亲美的中国，以牵制日本甚至苏联。美国并没有放弃将来某时机利用台湾的打算。在开罗会议前夕，美国最高层决策圈在研究台湾归还中国之时，就曾酝酿过台湾是否可以成为一个“重要的基地”及相关问题[③]。
    二战胜利后，在关于从台湾遣返日本公民的问题上，美国的态度甚至比国民党政府还要更加强硬。中国方面担心如果立即遣返所有的日本工程技术人员，就会给台湾经济发展造成困难，而建议分期遣返。美国政府则认为：在台湾保留“日本文职人员”会“威胁中国的和平与安全，并因此构成对美国安全的威胁和对美国利益产生不利后果”[④]。虽然中美双方达成妥协，但此问题的出现本身，说明中美两国在台湾问题上从视角到感情上的差异。中国方面关心的是战后台湾经济能否正常运转的“内政问题”；而美国所更为关切的却是使台湾在美国东亚战略棋盘上更有效地发挥牵制日本作用的“战略问题”。美国对台湾的情感不过如此，难怪数年之后国际上一有风吹草动之时，美国政策就会出现一百八十度的大转弯。
    应当指出的是，战后初期美国奉行的是“先欧后亚”的政策。在美中关系中，其更多注意力是在中国大陆。然而，美国有关部门却对台湾产生了愈来愈大的“兴趣”。例如，财政部希望得到“任何关于中国人在台湾的财政计划的情报。”耐人寻味的是，国务院给美国使馆的指示密电并没有解释获取此类情报的原因，但却强调说：“目前此事不得与中国官员透露”。美国军方试图了解“可驻扎美国海军的港口”，[⑤]美国务院还指示使馆协助当时的战争部在中国大陆和台湾进行航空摄影和制图[⑥]。
    二、美使馆关于台湾“地位未定”的最初建议
    台湾光复之后，由于经济上的困难和国民党的反动统治，当地人民不满情绪的高涨，引发了“二·二八”事件。国民党政府将此事件视为“叛乱”，并于3月初调兵镇压了起义。
    “二·二八”事件期间，由于局势动荡，有些别有用心的人趁机鼓吹“台独”。这时，美国驻台有关官员便建议美国政府：“立即以美国自身的名义或以联合国的名义”，对台湾局势予以“干预”，以防止“政府武装的大屠杀”。该建议得到美国驻华大使司徒雷登的首肯，并于3月6日以其本人名义直接向国务卿用密电发送。美国这些“中国通”十分明白，一旦美国或是联合国“介人”，美国政府就面临一个怎么向世人交代的问题。为了对付国民党政府，美国驻华使馆建议：美国可称台湾只是被暂时“托管”，以后是会归还给一个“负责的”中国政府的。至于如何应付国际舆论，美国的谋士们也颇费一番脑汁。因为台湾已经归还中国，而要将一个主权国家的一部分再“托管”出去，这无论从国际法还是从道义上看，都是难以站得住脚的。为此，美使馆设计了一个阴险的谬论，这就是将台湾的“地位”硬说成是：“在法律上日本目前仍对台湾拥有主权”。文件的结论是：如果根据台湾这样的“地位”，那么，“直接的干预”就是“正当的”。[⑦]
    美国政府当时并没有直接干预台湾发生的事件。但此份文件最后有关台湾地位问题的推理部分，却为事后美国政策的调整埋下一个伏笔。这就是，美国一旦打算介入，那么，它便可以打着所谓台湾“地位未定”的幌子。此外，文件关于“美国人”在台湾“威信甚高”，美国的介入也“正是台湾人所期望的”这样的分析，给美国最高决策层留下了印象。美使馆的密谋虽未被华盛顿采纳，但美国还是对台湾政局施展了影响。司徒雷登给蒋介石的关于对台湾当局的不满的密信，是结束陈仪的政治生涯的原因之一。台湾行政长官公署被改为省政府，由前驻美大使魏道明担任省长[⑧]。
    此时，前文提及的战时五角大楼远东战略小组成员、后曾一度担任驻台湾副领事乔治·克尔，再次倾力鼓吹“美国必须设法控制台湾”的论调。此人对美国海军上将佩里的扩张战略崇拜之至，认为：（1）“台湾的地理位置使其非常适合于作为美国商业集散重点，从那里，我们可以建立对中国、日本、琉球、交趾支那、柬埔寨、暹罗、菲律宾以及一切位于附近海面的岛屿的交通线。”（2）台湾拥有“在海战及陆战上的有利位置”。（3）台湾“直接地面对中国许多主要商业口岸，只要在该岛驻泊足够的海军，它不但可以控制这些口岸，并且可以控制中国海面的东北入口。”[⑨]1947年5月26日，克尔向国务院递交了一份报告，除再次强调了台湾的资源和工业潜力等经济因素外，为了说明台湾问题的紧迫性还特别强调了台湾正面临“共产党控制”的威胁。报告建议美国政府立即行动，将台湾交与联合国或美国“监管”[⑩]。
    此后，由魏德迈率领的美国政府“事实调查团”于7-8月访问了中国。魏德迈在台湾的调查得出三点结论：（1）在政治上，美国可利用“台湾民众同中央政府”之间出现的“严重不合”。（2）在经济上，台湾“极为丰富”的资源对美国十分有利可图。（3）关于台湾的民心向背，报告是这样分析的：“有迹象表明，台湾人会接受美国监护或联合国托管”。[11]魏德迈的报告给华盛顿决策提供了重要参考依据。但出于前文所分析过的由于该报告某些建议过于“敏感”，杜鲁门决定将其以绝密件封存，严禁走露风声。尽管如此，美国政界一些人对台湾心怀叵测的消息还是通过媒体泄露了出来，并引起国民党官方较强烈的反应。
    当年11月底，上海《新民晚报》一篇文章揭露说：美国新闻总署驻台官员曾与台湾一名市议员进行了密谈。美国官员所持观点是，在对日和约缔结之前，台湾的归属问题尚未从法律上得到确定。该官员还表示说：如果台湾人愿意摆脱中国的统治，或愿由美国“托管”，美国人愿提供协助。又据美联社报道称：由美国人领导的台湾分离运动正在向纵深发展，不久将正式要求举行公民投票，以决定台湾的归属。当时台湾刚光复不久，现又面临被分割出去的威胁，这立即引起了中国舆论的极大愤慨。在此背景下，台湾省主席魏道明于12月发表声明，严正驳斥了分离台湾的图谋。魏道明表示：传闻中的所谓台湾人民“希望”分裂出祖国，这一谣言不仅是对台湾人民的侮辱，更是对全中国人民的侮辱。他指出：按照《开罗宣言》的决定，台湾已经“物归原主”。中国坚决反对将台湾问题列入对日和会讨论议题。一旦发生此类情况，包括台湾同胞在内的全体中国人民为之流血牺牲，也在所不惜[12]。
    针对不利的舆论和国民党的强烈反应，美国驻台湾总领事克伦茨匆忙举行记者招待会，对《新民晚报》上述报道予以“辟谣”，否认美国有分离台湾的企图，声明美国无意介入台湾事务。[13]克伦茨声明一事说明：尽管当时美国政界不少人有分离台湾的企图，但就美国决策集团而言，此时并没有采纳分离台湾的政策建议。因为，“分离台湾”或宣称台湾“地位未定”，时机尚不成熟。
    三、“台湾地位未定论”为华盛顿所采纳
    美国政府开始着手单独考虑台湾问题，是在1948年11月份。美国之所以在此时酝酿调整政策，是美国从自身的“安全利益”出发，对国际和中国国内形势作了双重考虑的结果[14]。出于“遏制”苏联的需要，美国对华战略的本意，是希望看到一个“对美国友好的、并能够作为有效防止苏联在远东侵略的中国。”[15]然而，中国国内形势，1948年秋又出现了与美国初衷相悖的质的变化。三大战役的第一战辽沈战役，在毛泽东看来是：“中国革命的成功和中国和平的实现已经迫近的标志。”[16]而形势的突变，使美国驻华军事顾问团团长巴大维将军不禁惊呼：“这是国民党结束在中国统治的开始。”[17]
    辽沈战役结束消息传到大洋彼岸次日，即1948年11月3日，美国国务院召开了中国问题会议，会上形成的基本看法就是：国民党在中国的失败是不可避免的[18]。以“现实主义”著称的一些美国战略家，通常是以“实力”来衡量“盟友”的，他们是不情愿看到美国栓在失败一方的战车上的。在9月份，美国国务院政策设计司司长凯南曾提出了一份极为重要的对华政策分析报告，建议：美国不应不顾一切地去挽救南京国民党政权[19]。由于担心共产党可能在大陆和台湾均取得胜利，从而进一步加强以苏联为首的国际共产主义势力，美国决策层最后认为：有必要将台湾问题和中国大陆问题分开来处理，探讨直接插手台湾，使之成为美国在远东推行“遏制”战略的一个基地。美国国家安全委员会下发的紧急研究课题是：一旦共产党在中国大陆掌权，台湾陷于“一个受克里姆林宫指使的”政府之下，将会对美国的安全产生何种“战略性的影响”。1948年11月24日，参谋长联席会议提交的报告认为：台湾一旦“失陷”，“对美国的安全将会产生严重不利的影响”。但是，考虑到美国全球战线过长，力不从心，参谋长联席会议并没有建议政府出兵，而只是提出“通过外交和经济手段，防止共产党统治台湾”的方针[20]。这一计划后得到国务院的批准。
    正在华盛顿酝酿参谋长联席会议上述建议之时，中国人民解放军又取得了淮海战役、平津战役的伟大胜利。尽管国民党对美国政界的游说，和美国“院外援华集团”等在美国政坛屡屡掀起波澜，但国民党的败局已定，蒋介石于1949年1月21日宣布“引退”。此期间，美国军方有人主张尽早在台湾动手，并具体建议将美国原驻扎在青岛的海军和海军陆战队调至台湾。但向台湾派兵的建议没有为国务院所采纳。国务院根据远东司的分析，认为“美国尽量避免赤裸裸的单方面的入侵，”以免“招致国际上的批评、谴责。”远东司建议：美国拟先“扶植台湾自治运动”。这样，一旦“在台湾的中国当局不能防御共产党的占领”，那么，台湾发生了“起义”，美国再行介入，“在道义上讲就是无可非议的了。”[21]远东司司长巴特沃斯于2月15日致信美驻台北总领事克伦茨。此信所涉及的内容如此敏感和机密，以至于信后要特别注明：“阅后务必烧毁。”国务院指示的核心内容就是：“说服台湾当局脱离同大陆的任何安排并另立政权。”国务院希望此事严加保密，“避免过于暴露联系。”[22]
    那么，在履行分裂台湾的阴谋时，美国打算如何界定台湾的归属问题呢？因为美国是《开罗宣言》的签署国之一，而该宣言已确定台湾归属中国。既然台湾的地位已经明确，那么美国对该岛所采取的任何行动，都会被以侵犯别国主权而受到非议。然而，美国政府所迫切需要的“借口”，已经由美国国家安全委员会的谋士们给“找到”了。1949年1月19日，也就是在蒋介石“下野”前两天时，由国家安全委员会所通过的报告诡称：中国和日本之间尚未签订和约，由此也可以说台湾的归属尚没有所谓的“法律依据”。如果此前提成立，那么美国就可以对“地位未定”的台湾采取行动了。报告的起草人挖空心思，最后将“台湾目前的地位”界定为：“台湾为日本帝国之一部分，其最后归属有待和平条约而定。”然而，美国参与了《开罗宣言》的制定和战后遣返日本公民等一系列活动，这证明了美国承认台湾的地位已定。报告对此历史事实又该作何解释呢？这一点，报告起草人也有办法，这就是矢口否认。报告将美国战后在台湾问题上的行动都说成是“促进并认可了中国人对该岛屿的事实上的占领。”这里值得注意的是：原文中的拉丁文短语“de facto”（事实上的）所常见的对应短语就是“de jure”（法律上的）。报告此处之所以要特别强调中国对台湾的占领仅仅是“事实上的”，其目的就是否定中国对台湾行使主权的“合法性”[23]。
    在美国看来，中国政局变数甚多。美国曾试图通过魏道明力谏蒋介石不去台湾[24]。可是蒋介石对自己的退路早有预谋。蒋介石采纳了幕僚张其昀的“东撤”方案，早在华北“失陷”之前，就基本完成了在台湾的战略部署，包括任命亲信陈诚和蒋经国，并组织向台湾抢运物资装备和国库储备[25]。美国曾希望李宗仁成为取代蒋的“开明”派人士。但李宗仁出任“代总统”后，美国幻想日趋破灭。在此“未定之秋”，美国国家安全委员会关于台湾问题提出三项建议：（1）在观望等待何种力量最终在台湾掌权之时，努力扶植和支持“当地的非共产党中国政权”，并设法“阻止大陆中国人进一步涌入台湾”，以备在“将来于美国国家利益有利的某个时候”，实现并利用台湾的“自治运动”。（2）美国政府可“谨慎和明确地”将自己的立场告知给“台湾行政当局”。（3）美国政府应该帮助台湾人发展和保持一个能“自立和自给的经济。”[26]该建议得到杜鲁门的首肯[27]。