东汉自光武之后，度田成为常制，每年都要进行，这是史有明证的。《后汉书·百官志五》云各县邑道要于每年"秋冬集课，上计于所属郡国"，注引胡广说"科冬岁尽，各计县户口垦田、钱谷入出，盗贼多少，上其集簿。"这儿的上计又称为"算人"或"案比"。《后汉书·安帝纪》元初四年诏云"方今案比之时"。注引《东观汉记》"方今八月案比之时，谓验户口次比之也。"《皇后纪》云"汉法，常以八月算人"。算人即检查户口年纪、身体状况，防止诈老诈小，保证役源的准确性。算人的同时清查土地，这是一个问题的两方面。刘秀的度田令即包括了"检核垦田顷亩及户口年纪"两项内容。实际上，刘秀的度田令是针对以往案比不实的情况而发的，张伋等人就是因为案比不实而被惩处的。《刘般传》云刘般上书明帝云："郡国以牛疫、水旱，垦田多减，故诏种区种，增进顷亩，以为民也。而吏举度田，欲令多前，至于不种之处，亦通为租。可申敕刺史二千石，务令实核，其有增加，皆使与夺田同罪"。明帝采纳了这一建议，"悉从之"。"夺田"即隐瞒不报，脱于版籍的意思，华峤《后汉书》作"脱田"，隐瞒不报和强以民宅为耕地都是非法的。《循吏传》云秦彭为山阳太守，"兴起稻田数千顷，每于农月，亲度顷亩，分别肥蹐，差为三品，各立文簿，藏之乡县。于是奸吏局蹐，无所容诈。彭乃上言，宜令天下皆同其制。诏书以其所立条式，班令三府，并下州郡"。农月即农耕之月，"亲度顷亩"即秦彭亲自核查土地多寡、质量优劣，并立为文簿，作为县乡定式，有效地制止了不法官吏在度田过程中颠倒优劣、侵刻百姓的行为，保证了度田的严肃性。章帝有见于此，下诏将秦彭之法推行全国，秦彭因此而入循吏传。《百官志》云乡啬夫、有秩的职掌是"知民善恶，为役先后，知民贫富，为赋多少，平其差品"。这"平其差品"即综合土地、房产、资财诸项而言，以土地最为重要。奸吏颠倒优劣，以劣地算好地，不仅仅是导致农民多交田税，更主要的是要多交资产税即赀算。四川陴县出土的东汉残碑记载王汶、杨汉、张王、长彦长等十余人的土地、房屋、奴婢、耕牛等拥有状况，也就是这十几户人家的资产簿，其土地多者260亩，少者仅8亩，[③]显系测量的结果，以作为征收田税和资产税的依据，也是县乡每年秋冬集课的基本依据。《后汉书·郡国志五》注引应劭《汉官仪》记载了五个不同时期的垦田数字，均精确到多少步，就是乡里郡县逐级统计的结果。当然，核查数字再精确，与实际还是有距离。在刘秀亲自下诏度田之前，"河南帝城多近臣，南阳帝乡多近亲，田宅逾制，不可为准"的情况固然存在，就是在刘秀处死河南尹张伋等人之后，这种情况依然存在，并随时间推移政治腐败而日趋严重，郡国大姓、地方豪强占田不报者也比比皆是，郡守县令弄虚作假、侵刻细民者更无日无之，《殇帝纪》谓郡国"多张垦田，不揣流亡，竟增户口，掩匿盗贼"，就是指上计虚假而言。但是，我们不能因此谓东汉自光武之后，"终东汉之世也再没有检核土地户口之事"。[④]制度与事实的背离是中国古代社会普遍存在的问题，并非东汉独然，决不能因为东汉度田不实而谓之废止度田制度。
    二
    一般认为，刘秀度田的目的是为了扩大税源和役源，增加财政收入。这当然是正确的，但不全面。度田绝不仅仅意味着增加赋税这个经济目的，还有着更为重要的政治目的，这就是通过度田，强化国家对土地、人口的控制，剥夺地方大姓、军阀余孽所控制的土地人口，打击其势力，消除因军阀割据而遗留下来的潜在的动乱因素，加强中央集权，强化统治秩序。
    众所周知，早在西汉末期，郡国大姓、地主豪强已经开始豢养家兵，筑坞自保，王褒《僮约》中就有"犬吠当起，警告邻里。k21h405.jpg门柱户，上楼击鼓。荷盾曳茅，还落三周"之语。新莽时，因社会动荡，地主大姓拥兵自据者所在多有。新莽灭亡之后，地主大姓起兵割据者更不计其数，或者和军阀结为联盟欲争夺天下，或者想自保一方，其共同的基础都是控制了相应的土地和人口。
    刘秀建立东汉政权之后，经过十多年的战争，削平和兼并了大大小小数十支割据武装，才统一全国。但是，这种统一远未稳固，中央的统治对人口的控制力尚不如地主大姓。这是因为：
    第一，众多的割据势力是迫于军事压力归顺刘秀的，不是从内心拥护刘秀的统治，而是为了保住自己的既得利益和传统影响，与其部众之间关系紧密，一有风吹草动就有东山再起的可能。桓谭曾说刘秀云："臣伏观陛下用兵，诸所降下既无重赏以相恩诱，或至虏掠，夺其财物，是以兵长渠帅，各生孤疑，党辈连结，岁月不解"。[⑤]在统一战争中，刘秀对归降的头面人物还是有重赏的，如割据临菑的张步被耿弇击败后，就被封为安丘侯，居于洛阳，至于其十余万部众，因人数众多，不能也不应有所封赏，他们大多是贫苦农民，希望回乡团聚，耿弇就将他们遣散回乡。但是，其中有些渠帅或是大姓出身，或是兵痞无赖，他们已过惯了割据一方、威福乡里的生活，他们是不满于回乡这一结局的，更不愿做个顺民，而是要等待时机，重整旗鼓。建武六年，李忠为丹阳太守，"是时海内新定，南方海滨江淮多拥兵据土，忠到郡，招怀降附，其不服者悉诛之，旬月皆平"。[⑥]这儿的"旬月皆平"当然只能是表面上的。建武八年，刘秀认为东方已经安定，乃亲提大军，西征隗嚣，车驾刚到上邽，后方鼓角即鸣，"颍川盗贼寇没属县，河东守守兵亦叛，京师骚动"。刘秀只好"晨夜东驰"以保护京师。[⑦]这叛乱的"盗贼"和"河东守守兵"，虽有普通农民在内，但主要是降附的军阀旧部和地方豪强大姓，如张步就趁机叛归琅邪，被琅邪太守陈俊镇压。[⑧]张步为何会叛归琅邪？就是因为其部众是这次反叛的参加者，张步叛归琅邪的目的是招集部众，东山再起。杜林对此曾有所分析，认为"仓卒时兵长擅权作威，张氏虽皆降散，犹尚有遗脱，长吏制御无术，令得复炽，元元侵陵之所至也"，并上书光武说："草创兵长，卒无德能，直以扰乱，乘时擅权，作威玉食，狙猱之意；缴幸之望，曼延无足，张步之计是也。小民负县官不过身死，负兵家灭门殄世。陛下昭然独见成败之端，或属诸侯官府，元元少得举首仰视，而尚遗脱，二千石失制御之道，令得复昌炽纵横"。[⑨]这次叛乱虽然被镇压下去了，但为刘秀敲响了警钟，后方虽然统一，还远未巩固。刘秀当时的首要任务是统一陇蜀，对东方执行的是以和安为主的方针，力求稳定，故仅仅采取军事手段平定之，尚未采取其他措施消除动乱因素，割据势力仍有存在。