第二，刘秀称帝以后，欲以柔道治天下，偃武兴文。建武六年，下诏罢遣"轻车骑士材官楼船士及军假吏，令还复民伍"。[⑩]罢遣的主要是在统一战争中收编的割据武装，防止地方失御，发生不测。这些郡兵，固然有相当部分是急切盼望回乡的农民，但也有不少以战争掠夺为生的兵痞和地方恶势力。他们和刘氏政权本非一家，被罢遣之后，要靠耕田为生，自食其力，更加心存不满，遂转而依附兵长大姓，构成了新的不安定因素。刘秀西征伊始，河东守兵即叛，盗贼横发，与此不能说没有关系。
    第三，由于刘秀"好儒术，每占领一地，未及下车而先访儒雅，采求缺文，补缀漏逸，"那些在战乱中"遁逃林薮"的四方学士，"自是莫不抱负坟策，云会京师"。（11）凡是投附儒士，莫不处以显职，地方郡县乡里官吏亦选儒术之士。这些儒士绝大多数是地主大姓，重用他们亦即把在野的地主儒士拉入了官僚队伍。这固然在扩大了东汉政权的统治基础，但也导致了一个新的矛盾，这就是为地主豪强占有更多的土地和人口提供了权力的保障，削弱了国家对人口、土地的控制力，促进了在施政过程中的"优饶豪右"的发展。上举明帝说的"吏受郡敕，当欲以垦田相方耳"就透露了这一历史信息。所谓"垦田相方耳"就是指各地长吏在垦田的统计数量上已达成了默契，上计数字和以往不要有大差别，避免引起怀疑，难以继胸优饶豪右。优饶豪右，奉旨不严，虽然和兵长渠帅的拥兵自重为乱地方的性质不同，但这弱化了中央权威，激化了社会矛盾，引起贫民的不满，在客观上也增加了不稳定因素。
    对上述不安定因素及中央统治权威未立的原因，刘秀是清楚的。但在建国之初，陇蜀未定、北边又有匈奴等族寇掠不断的情况下，刘秀是无暇解决这一问题的。直到建武十五年，陇蜀已定，北边稍安，功臣宗室封赏已毕，上层秩序已经调整有序的情况下，刘秀才顾及基层统治秩序问题，针对地方二千石优饶豪右，地主豪强隐瞒土地和人口这一最为突出的社会问题，下诏度田，清查户口，强化国家对土地和人口的控制，采用釜底抽薪的方式，打击地主大姓势力，消除不安定因素。在这一过程中，刘秀一改以柔道治天下的传统为铁腕政治，处死十几个郡守二千石，同时罢免了刘隆、鲍永等功臣的郡守、国相的职务，坚决查清土地和人口的实际状况。因为张伋等人被杀，其余刺史郡守县令不敢像以往那样接受贿赂，优饶豪右，难以继续充当地主大姓的保护伞，这些地主大姓兵长渠帅为保持其既得利益，遂起兵作乱。由于地方长吏和地主豪强本来有着千丝万缕的联系，在动乱初起时，镇压不力，没有采取果断措施，将动乱消弥于发生阶段，以至于"处处并起"，而以"青徐幽冀四州尤甚"。所谓"郡县追讨，到则解散，去复屯结"，故然说明叛乱分子的狡诈，但也说明了郡县官吏与兵长渠帅之间的关系，官兵方动，消息就传到了叛乱者那里，才会有"到则解散"的事情发生。杜林说的"二千石失制御之道，令得复昌炽纵横，"这"失制御之道"四字的含义是十分丰富的，远非指镇压之一端。按照惯例，平乱不力，遇敌退缩，临阵脱逃，回避敌情，都是违法行为，要定"逗留、回避、故纵"之罪，应一律处斩，但刘秀没有按法行事，而是统统赦免，"听以禽讨为效"，"但取获贼多少为殿最"。这是因为，第一，若严格执法，那些对中央心存孤疑的郡守县令可能会倒向叛乱的兵长渠帅，壮大贼势，激发新的动乱，这对国势粗安、人心未稳的东汉政权来说是十分不利的。第二，叛乱者的成份十分复杂，其首领固然是郡国大姓、兵长渠帅，但参加者则有相当一部分是农民，其中有些是因在度田过程中不堪官吏侵刻而聚众造反的，更多的则是被兵长大姓裹胁进来的。杜林说的"小民负县官不过身死，负兵家灭门殄世"深刻地揭示了这一真相。这些被裹胁之小民和兵长渠帅、地主豪强并不一心，不愿与官府为敌，若施以抚慰，表明官家镇压的是首恶分子，而非协从，他们会自动地站到官府一边，可以收到瓦解削弱叛乱势力的效果。否则，一味地严刑峻法，将迫使这些协从者死心踏地和兵长渠帅们站在一边。第三，这次叛乱分子不仅仅是一般的"盗贼"，而带有军阀割据势力卷土重来的势头。叛乱势力最大的青州本是张步的势力范围，徐州是董宪的地盘，冀州是王郎的根据地，幽州是彭宠和张丰的旧巢，张步、王郎、董宪、彭宠等人故然不存在了，但其旧部则散居民间，他们向往过去作威作福的生活，不甘做东汉的顺民，无不伺机而动，这些人破坏性强，危害性大，必须坚决镇压。正是鉴于以上因素，刘秀才不拘于旧法，便宜行事，采用武力镇压和分化瓦解相结合的办法，仅用了一个月不到的时间就平定了叛乱。
    平定叛乱，并不等于动乱因素就此消失，"五人共斩一人者除其罪"的方法固然瓦解了叛军，为协从者的自新提供了机会，但也为兵长渠帅等首恶分子的逃避制裁提供了掩护。他们在不敌官兵进剿的情况下，为了自保，也可以"五人共斩一人者除其罪"为掩护开脱罪责，伪装自己，使自己逍遥法外。上举《光武帝纪》说的"于是更相追捕，贼并解散"，说明郡国大姓、兵长渠帅被杀者不多而解散者不少，也就是又隐蔽成良民了。只要这些人存在一天，其势力不能彻底剥夺，就存在着动乱的可能性，那些原来受其控制的农民也就无自由可言，甚至遭到报复，对此刘秀十分清楚。但若将他们通通绳之以法，似乎有违平叛过程中的宽大政策。为了显示自己仁厚，刘秀乃沿用秦始皇和汉高祖的徙豪政策，"徙其魁帅于它郡，赋田受禀，使安生业"。徙之于他郡，就剥夺了这些"魁帅"原有的土地资产和对族人乡里的控制，失去了兴风作浪的基础；"赋田受禀，使安生业"，表达了刘秀宽大为怀，有利于归附人心。当然，刘秀将为乱魁帅徙于他郡是不能和西汉初年的徙豪相提并论的。刘邦之徙关东六国大姓于关中是防患于未然，虽然没收了他们原有的田产资财，但在关中又给予了相应的补偿；在防止他们为乱的同时，又倚之为对外用兵的力量。而东汉则不然，这些"魁帅"实际上是罪犯，迁之于他郡实际上相当于施以迁刑，"赋田受廪，使安生业"，不过是使之自食其力而已。他们的一言一行都将处于官府的严密监视之下，想东山再起是不可能了。那些没有参加叛乱的豪强地主看到了这些"魁帅"的下场，也看到了皇恩的浩荡，出于戒惧，也出于信任，或者是出自内心的自愿，或者是无可奈何，都要与中央保持一致，中央的统治权真正深入到基层，基层统治秩序真正建立并正常运转，政令通达，政局稳定，才形成了"自是牛马放牧，邑门不闭"的太平景象。以往学者对此不加深究，认为刘秀"度田"因地主豪强的反对而失败，显然是大错特错了。