二
    19世纪80年代，在俾斯麦主持下，德意志帝国政府颁布了一系列的社会立法。主要的有：1883年的《疾病保险法》，1884年的《意外灾难保险法》（或称《工伤事故保险法》），1889年的《残废和老年保险法》（或称《养老、残废、死亡保险法》）。这3个法律的颁布，标志着德国社会保险制度的正式诞生。
    德国社会保险制度的形成，经历了一个漫长的过程。原来，在德国北部地区，很早就普遍存在着各种各样的共济会。在南部地区，有一种按保险原则办理的对农场工人实行的教区疾病救济制度。行会中则有互助组，在疾病和丧葬方面实行互助。在哈次山区的矿工中，共济会逐渐制订出一种保险计划。矿工和雇主双方均须交款，以保证计划的实施⑧。共济会也叫做互助会。最初，它是由矿工们自发地组织起来的，目的在于救济遇难矿工的家属，并接济生活贫困的矿工。这是民间建立的一种古老的自救性组织，拥有自己的公积金⑨。
    1591年，汉堡建立了火灾救助协会，是由100多个酿造业者组织的。接着， 类似的协会纷纷建立起来。1676年，汉保有46个协会合并成立火灾保险局。1718年，柏林市创立了火灾保险所，属于公营性质。在这以后，各地陆续设立了这样的机构。1846年，科仑成立了再保险公司⑩。不过，所有这些组织或机构，不仅分散于个别地区，而且涉及的方面有限，因此还没有形成为全国性的社会保险制度。
    19世纪30年代，德国开始了工业革命。1848年以后，工业革命加速进行。机器工业的发展，并没有使工人的劳动强度有所减轻。在资本家的残酷剥削压迫下，工人们的处境十分悲惨。虽然普鲁士在1839年曾颁布过一个《工人保护法》，规定不许工矿雇用10岁以下的童工，16岁以下的童工每天劳动不得超过10小时，并且禁止在夜间、星期天和节日做工（11），可是，成年工人的劳动时间仍然很长。例如：在下西里西亚的纺织工业中，工人每天工作长达16小时，在其他的工业部门中，劳动时间也长达13——14小时。在鲁尔矿区，19世纪50年代，井下工人每天劳动10—11小时；到60年代才缩短为8—9小时。可是，井上工人每天仍需劳动12小时（12）。除此之外，在煤矿中经常发生不幸事故。据统计：在普鲁士，1851—1860年间，采掘工人中因不幸事故而丧命者占1.77‰；1861—1870年间，则上升为2.27‰。煤矿工人的死亡率更高，在1861—1870年间，因不幸事故而丧命者高达2.82‰（13）。
    残酷的剥削和压迫，激起工人们的强烈反抗。在工人运动日益高涨的情况下，一些资产阶级的代表人物，例如，以施穆勒为首的所谓新历史学派［也称“讲坛社会主义者”］出现了。他们从维护资产阶级的长远利益出发，积极为政府出谋划策，鼓吹由政府出面协调劳资矛盾。其办法是建立国有化企业，保证就业，对失业者和贫民实行社会保障，并且注意改善居民的物质文化生活状况（14）。新历史学派主张改善社会结构，通过和平途径来实现社会改良。为此，他们于1872年10月在爱森纳赫召开了一会议，讨论社会问题。1873年，又成立了“社会政策协会”（亦称“社会政策联盟”），并发表了宣言。这个协会建议政府采取一些措施，以制定工厂立法、实行工人伤病事故保险，仲裁劳资纠纷，救济孤寡等（15）。新历史学派在19世纪70年代至80年代特别活跃。他们的“社会政策协会”提出的主张，实际上为德国政府制订社会政策提供了理论基础和实施意见。俾斯麦在80年代颁布的一系列社会立法，与施穆勤等新历史学派代表人物的舆论准备不无关系。
    当然，俾斯麦的社会政策，也是与他的国家概念联系在一起的。在俾斯麦看来，国家是一个超越一切党派团体的“绵延不断的主体”，因此他认为国家有责任解决社会问题（16）。早在1862年俾斯麦就任普鲁士首相之初，就成立了一个研究劳工问题的专门委员会。该委员会曾经提出一个改良主义的纲领，其中包括工资法律、利润共沾、工人住宅、劳资纠纷仲裁制度。工人信用合作组织、劳动保险等等方面（17）。1871年统一的德意志帝国成立后，从巩固刚刚成立的帝国政府统治的需要出发，俾斯麦感到有必要稍微作出一点让步，通过改善工人的处境，保证工人的生计，来缓和一下日益尖锐的劳资矛盾。在1871年4月16日议会通过的《德意志帝国宪法》中，就有关于制定包括保险在内的各种行业立法的规定（18）。同年11月间，俾斯麦又作出过这样的表示：“只有现在进行统治的国家政权采取措施，方能制止社会主义运动的混乱局面，办法是由政府去实现社会主义的要求中看来合理的、并和国家和社会制度相一致的东西。”（19）他以前还说过：“威廉国王乐意承认并且坚持认为，仅仅采取严格的压制措施是十分不够的。我们的义务，就是不要忽略改善工人命运的任何手段，以便在社会各阶级之间建立和平。”（20）俾斯麦这些话的用意非常明显，就是要通过小恩小惠来麻痹工人的斗志，拉拢工人群众，打击社会主义工人党，从而消除革命。正是在这种思想动机的支配下，俾斯麦政府在1871年制订了一个法律，规定雇主有义务支付并非由于工人过失而发生的一切工伤事故的费用（21）。尽管这个法律只是涉及整个保险制度的一个方面，但在当时却引起了许多争执。显然，在关系到本身利益的具体问题上，资产阶级是不会轻易让步的。19世纪70年代末，政府在着手解决全国的保险问题时，便决定把工伤事故保险包括在整个社会保险制度之内。
    制定全国的社会保险制度，工作十分艰巨。尽管俾斯麦的用心可谓良苦，他企图通过立法手段来缓和劳资矛盾及社会紧张关系的想法，仍然得不到某些资产阶级政治派别的理解和支持。例如：1879年，俾斯麦计划将保险事业完全纳入国家经营和管理。这种国营保险的主张，虽然得到一些人的赞成， 但也遭到一些人的反对（22）。制定社会保险立法的工作进展得很不顺利。
    1879年2月12日，德意志帝国皇帝威廉一世在国会开幕式上，发表了由俾斯麦起草的的讲话。这篇讲话的要旨，就是主张制定法律以减少社会弊病。《俾斯麦传》的作者认为：这篇讲话“揭开了在整个十九世纪实现最全面的社会保险计划的序幕。”（23）根据这个讲话的精神，1881年4月， 俾斯麦提出了实行工人工伤事故保险的法律草案。这个法律草案的提出，引起了一场关于实施保险法律的争论。反对该法律草案的自由党人指责说：“国家提倡的工人福利事业不是社会主义的，而是共产主义的。”（24）俾斯麦则为自己提出的草案辩护道：“如果这正如刚才那位发言人所说的，不是社会主义而是共产主义，那么对我都是无所谓的。我称它是立法范围内的实际的基础主义。”（25）其实，俾斯麦的法律草案同社会主义和共产主义根本沾不上边。俾斯麦的反对者对他的这种指责，只不过是一种借口罢了。与此同时，中央党人也反对国家提倡社会保险的原则。由于自由党和中央党的共同反对。议会否决了俾斯麦提出的法律草案。