二、1953-1956：中央高度集权制的确立
    随着恢复国民经济工作接近尾声，国家开始进行有计划的社会主义经济建设，客观形势要求强化中央集权。1953年，我国进入大规模的有计划的经济建设时期。为了适应形势的需要，1952年底，中央人民政府委员会作出了《关于改变大行政区人民政府机构与任务的决定》。要求统一与集中，强化中央人民政府机构，并决定在1952年底以前，对各大区进行改组，将华北、东北、华东、中南、西南、西北六大行政区人民政府或军政委员会一律改为行政委员会。各大行政区不再作为一级地方人民政府，而是中央派驻各大区的代表机关，是中央国家机关的组成部分。原属于大行政区的各部一律改为局（处），其中一部分局（处）并交中央各主管部门直接管理；新设的局（处）也有一部分由中央各部门直接领导。〔9〕这样，大行政区的政权性质改变了，职能缩小了， 许多原属大行政区的政务、职权上移中央各部或下转各省市。与此同时，中央的机构及其职能也逐步扩大。1953年底，经过一系列的机构撤并增设，政务院的部门由35个增加到42个。〔10〕更重要的是，加强了各个专业部门的统一领导的职能。从此，我国行政管理体制中的一大特色，即各综合、专业部门的高度集权的垂直领导体制初步确立，形成了国家行政管理体制中的诸多“条条”。各“条条”开始在各自的管辖轨道内事无巨细地发号施令，“一杆子插到底”，对整个国家的经济、文化建设产生了重大而深远的影响。
    原来各大区的主要领导人，在大区改制后，相继调往中共中央或政务院（国务院），担任重要职务。因为他们都是在党、政、军内地位显赫、功绩卓著的各中央局或野战军的负责人，具有很高的威望，在国家的政治生活中有着重大影响，他们调往中央后，无疑使中央的政治影响力大大增加。到了1954年，针对“高饶事件”所暴露出的某些向中央闹独立性、搞分散主义的倾向，也为了适应“一·五”计划深入推进的需要，中央人民政府委员会于6月19 日作出《关于撤销大区一级行政机构和合并若干省市建制的决定》，其目的是“为了中央直接领导省市以便于更能切实地了解下面的情况，减去组织层次，增加工作效率，克服官僚主义；为了节约干部加强中央和供给厂矿企业的需要，并适当地加强省、市的领导。”〔11〕这样，无疑使中央集权化的程度进一步加深，也为即将到来的第一届全国人民代表大会通过的《宪法》及其所确定的我国政治体制框架作了前期准备。
    1954年9月，第一届全国人民代表大会在北京召开。 大会制定了我国第一部社会主义宪法，选举出国家主席，成立了国务院，并同时通过了《国务院组织法》。《宪法》确定了我国人民代表大会的根本政治制度，规定国务院为最高国家行政机关。行政区域划分为省（自治区、直辖市）、县（自治州、自治县、市）和乡（民族乡、镇）三级。这就把单一制的国家结构形式以根本大法确立了下来。在立法权方面，《宪法》第二十一、二十二条分别规定：“中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。”“全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关。”地方一级没有立法权，《宪法》只在第六十条规定：“地方各级人民代表大会依照法律规定的权限通过和发布决议。”不难看出，《宪法》所确立的中央与地方关系的法律框架，是以中央集权为主要取向的。较之建国头三年的国民经济恢复时期，地方的层级减少了，数目减少了，立法权被取消了，这些都有助于中央强化对地方的领导和控制。
    同时，《国务院组织法》也强化了中央集权，这种态势在中央各部委的职能分工上，得到进一步强化。在对下关系上，部委一般分作两种情况：一种是它们的领导垂直管理到企业，对它们设在地方的企事业单位和管理部门，实行以中央为主地方为辅的双重领导；一种是实行对口领导，它们的任务主要是提出指导方针，制定工业规划，进行监督检查，事情要通过地方各级对口部门去办，而不是由这些部委直接处理。在随后的两年时间里，由于社会主义改造进入高潮，工农业生产迅速发展，中央乃决定按产业更细一点的原则划分管理系统，增设一批部委和直属机构，共计81个。至此，我国行政管理体制中“上面千条线，底下一根针”的“条条专政”得以强化，中央各部门牢牢控制了关系到经济发展和行政管理命脉的人、财、物和产、供、销大权。在工业生产方面，到1957年，中央各部委直属的企事业单位从1953年的2800 个增加到9300 个，其中多数是关系国计民生的大中型企业；在基建方面，绝大部分基建项目，都直接由中央各工业部管理，投资和建设的任务由中央各工业部门直接安排；在物资管理方面，全国重要的生产资料，均由中央统一分配；在物价管理方面，实行统一领导，分级管理的制度，主要商品价格归商业部管理，次要商品价格下放给省一级地方管理，重工业产品价格从1952年起由计委统一定价；在财政上，中央控制了收支的绝大部分资金，“一五”期间中央财政收入占总收入的80%，中央财政支出占总支出的75%。〔12〕
    同一时期，与中央权力的急剧膨胀相反，地方的权力大大萎缩，它的主要任务是，主管农业，抓好对农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造，保证完成农副产品采购和调运，稳定市场物价，安排人民生活，进行地方性的农村水利、城市公用项目、文教卫生等方面的建设，以及配合支援国家在当地建设的少数重点项目。很显然，在这些任务中，主要是执行国家统一的各项方针政策，地方的积极性仅仅是表现在贯彻执行中央意志的政治热情高低上。地方的特殊情况和特殊利益又难以得到体现与满足。