三、强中央、弱地方的特征及渊源
    中央集权是国家的本质要求，有的政治学者根据集权程度的不同，把它分为政府集权和行政集权两种。简单地说，政府集权是全国性事务的决策、管理、监督等权力的集中行使；行政集权是指地方性事务的决定权与执行权的集中行使。〔13〕由此不难看出，国民经济恢复时期，我国的中央集权大体上属于政府集权。而“一·五”期间则显然是政府集权与行政集权相结合的，中央在正当的集权之外，还包揽了地方的事务，由此产生了“强中央、弱地方”的格局。中央政府的触角伸及最基层的角落，管制着具体细微的地方性事务。〔14〕这种“强中央、弱地方”的格局是怎样运作的呢？它具有什么特征呢？概括而言，是靠中央对地方进行全方位、单向性的控制维系着的。对此，我们试从以下几个方面作一番具体的分析。
    在政治方面，我国是行政主导的国家，表现在中央与地方关系上，就是中央主要通过行政手段控制地方。其中最重要的是通过以“党管干部”和“向上集中”为原则的干部管理制度。1953年11月中共中央发出《中央关于加强干部管理工作的决定》，实行分部分级管理干部的制度。根据这种干部管理办法，各省、部委和中央一级各部门管理的干部职务名称表需报中央批准；上级党委或党组一般要下管两级担任主要领导职务的干部；同时由两级或三级党委（党组）管理的干部，均由最上一级党委（党组）主管；中央和地方实行双重领导的干部，除中央主管的干部外，中央拥有审批、协商、建议的权力。〔15〕可见，管理干部的权限是向上集中的。中央通过这一制度，牢牢地控制着地方领导人。
    在经济方面，我国实行高度集中的计划经济体制，中央掌握了计划大权及相应的人、财、物的支配权，从而有效地控制着地方的各项重要事务。中央主要通过国民经济发展计划来发布指令。它的编制程序是先自上而下地颁发控制数字，再自下而上的编制计划草案，最后再自上而下地逐级批准计划；它的编制主体是按中央（各主管部）和地方（各省、市、自治区）两个系统进行的，以中央主管部门为主，由国家计划委员会汇总综合。无论是编制程序，还是编制主体，中央都占据主导地位，都拥有最初的建议权和最终的决定权。与此同时，中央还控制着关系经济、社会活动命脉的人、财、物大权。据统计，1957年，国家计委管理的工业产品有300多种，占工业总产值的60%左右； 计划分配的物资有532种；中央各部直属企业的产值占国营工业总产值的50%； 中央支配了国家主要的财政收支权。这样一来，地方要举办任何一项重要的社会、经济事务，都需要中央的批准或认可；举办该事务所需的人、财、物也得仰赖于中央。其被动的地位是显而易见的。
    在法律上，实行单一制国家结构形式，规定地方服从中央，地方对上一级国家行政机关负责并报告工作。同时，规定地方政府对同级的人大负责并报告工作。但是，《宪法》和地方组织法没有规定地方人大要设立常设机构，在闭会期间，由地方各级人民委员会行使地方各级人大常设机关的职权。这使人大对政府的监督成为空话。政府只在人大开会期间对没有实权的人大“负责”几天。事实上，地方政府几乎不可能做到对同级人大负责，仅仅是对上级政府负责。另一方面，由于地方人大没有立法权，也就没有了表达自己的意志的机会。地方的特殊情况、特殊利益也就无从体现了。
    另一方面，地方缺乏对中央进行制约、影响的有效途径和手段。中央与地方关系表现为中央对地方进行单向性直线型的控制，两者关系是被动的，而不是互动的。中央一旦出现决策错误，地方也无法进行修正。
    从以上的分析中可以看出，在此期间的中央与地方关系是“包裹”在我国当时高度集中的政治、经济、法律体制之中。在我国的政治体制运作中，存在着横向的政党、国家、群众团体和经济文化组织4 类权力主体；纵向上存在着中央、地方、基层单位、公民个人4 个层面的权力主体。〔16〕在实际的运作中，横向上表现为党对政的集中，政对群众团体和经济文化组织的集中，纵向上表现为中央对地方、对基层单位、对公民个人的逐级集中。这种中央高度集权的社会体制，是为适应高度集中的计划经济体制的；政治、法律体制的高度集中是为计划经济体制服务的，于是不可避免形成了“强中央、弱地方”的格局。
    这种中央全方位、单向性控制地方的“强中央、弱地方”格局的形成，并非出于中央主要领导人的本意。毛泽东在1949年12月的一次谈话中说：“在人民的政权下，产生象过去那样的封建割据的历史条件已经消灭了，中央和地方的适当分工将有利而无害。”〔17〕对于取消地方立法权，毛泽东也心存疑虑，他曾经说过：“我们宪法规定，地方没有立法权。……这一条是学苏联的。因为起草宪法的时候，我曾经问过一些同志，是不是应该这么写，据说苏联是这样……看起来，我们也要扩大一点地方的权力。地方的权力过小，对社会主义建设是不利的。”〔18〕于是，在中央高度集权制刚刚确立并初现弊病后，毛泽东就提出要给地方更多的独立性。〔19〕由此看来，对于在社会主义条件下授予地方自主权和独立性，毛泽东的思想是一贯的。但是，历史的发展是各种合力作用的结果，不依人的意志为转移。
    除了历史传统的影响等一般原因外，从根本上说，“一·五”时期“强中央、弱地方”格局的形成，是我国在经济文化极端落后的情况下，追求建立社会主义制度的客观要求。
    第一，在经济文化落后的国家里如何建立社会主义，如何发展社会主义？对于这些问题，我国自己没有经验，只有学苏联的做法。尤其是第一个五年计划期间，苏联对我国的各项建设事业进行直接援助，使得苏联的高度集中的计划经济管理体制对我国有深刻影响。高度集中的计划经济体制为核心的高度一体化社会运行体制是“强中央、弱地方”格局形成的最重要、最直接的决定因素。
    第二，这也是我国当时所选择的发展战略的客观需要。苏联模式的高积累、优先发展重工业的发展战略，使苏联在短时间内迅速发展成为世界第二大经济强国，于是这种发展模式成为经济落后国家的借鉴。但是，要走高积累、优先发展重工业的路子，在我国当时建设资金不足，技术力量落后，管理经验缺乏的情况下，中央必须有权，以便集中全国有限的资源投入重点建设。因此，“一·五”期间，中央通过制订中长期发展计划，集中大部分的财力，掌握人力、物力的调配权，以中央各部为主，对重点建设项目乃至整个国民经济，进行集中统一管理。
    第三，纠正历史上形成的工业布局不合理状况，实现全国经济协调发展的战略需要，也要求中央有相应的调控权。我国的工业70%分布在沿海一带，而广大的内陆只占30%。另外，广大内陆和农村地区不但现代工业微乎其微，而且没有什么医疗设施、教育机构和其他现代社会发展所需的基础设施，光靠这些地区自我积累来充实、发展，必然使得东西部差距、城乡差距越拉越大。为此，在经济计划、资源配置等方面都需要一个相对集权的体制，以适应落后地区的发展需要。此外，中央一些领导的主观认识对“强中央、弱地方”格局的形成也不无推波助澜的作用。〔20〕