二
    《五五宪草》共8章148条。其中有关政体的内容是第二章“人民之权利义务”、第三章“国民大会”、第四章“中央政府”、第五章“地方政府”。关于孙中山五权宪法思想的内涵及其评价，笔者已有论述〔7〕。我们认为，在五权宪法思想中， 最能体现孙中山所规定的根本精神与根本原则的，是人民有权和五权分立两项原则，它们是贯穿孙中山五权宪法思想的灵魂。因此，对《五五宪草》政体模式与孙中山五权宪法思想的比较，不仅应是结构形式上，更重要的应在基本精神和原则方面进行。
    本文主要从以下几个方面对二者进行比较分析：
    （一）人民的自由权利
    《五五宪草》中虽正式写上了“中华民国之主权属于国民全体”、“中华民国人民在法律上一律平等”〔8〕等条款， 并列举了一系列人民所享有的自由权利，但对这些人民自由权利的表述，所采用的是《训政时期约法》中所使用的法律限制主义的方法，而不是宪法保障主义的方法。后者的意图在于保障宪法规定的权威性，而不使宪法中规定的自由权利由于普通法律的干扰而流于空谈。孙中山主张，不仅国家主权属于人民，而且人民还应享有一系列作为个人应享有的自由权利，这些权利既不能被剥夺，也不能被让予，如“人民有集会、结社、言论、出版、居住、信仰之完全自由权”〔9〕。自由一直是孙中山服膺的目标， 虽然他的自由观尚值得探讨，然而他认为人民应实际拥有这些自由权利则是显然的。《五五宪草》列举的人民享有的每一项自由权利后面，都有“非依法律不得限制之”的字样，这种规定使国民党政府可以任意通过法律限制人民的权利。在真正实行宪政的国家中，宪法许可范围内具体法律的制定应该是为了保障宪法赋予人民的自由权利得到具体、更好地实现。而在国民党当局的逻辑中，宪法中的一点点民主条文是用来装璜门面的，而实际的法律所决定的人民无权的事实却是其统治的实质内容。如国民党的《危害民国紧急治罪法》、《维持治安办法》等等法律，对人民的自由权利进行了严格限制，使《五五宪草》规定的人民自由权利实际上化为一纸空文。这个时期国民党统治区的政治现实也证明了这一点。对人民的自由权利如何规定和保障，是检验和衡量任何宪法和宪政实质的根本标志之一。据此可以认为，《五五宪草》尽管自称要“还政于民”，而究其实，却难以说是真正以人民利益和民主政治为宗旨的宪法草案。
    （二）国民大会
    关于国民大会的组织，《五五宪草》规定：“每县市及其同等区域各选出代表一人，但人口逾三十万者每增加五十万人增选代表一人。”〔10〕孙中山曾主张凡自治完成之县，每县选举代表一人组织国民大会，这种一县一代表的方法忽略了大县和小县的差别，使选举的基础不公允。《五五宪草》中的规定应视为对孙中山政体构想的一点变通，但这是技术上的。真正决定国民大会是否能有效运作的，是对其权限及会议、会期的规定。《五五宪草》只是笼统地规定了国民大会有创制与复决法律的权利，但没有如何具体行使的条文。《五五宪草》规定国民大会有任免总统、副总统、立法监察两院院长及罢免司法、考试两院院长的权利，这与孙中山的构想并不完全一致。孙中山在《建国大纲》中提出：“国民大会，对于中央政府官员，有选举权，有罢免权。”〔11〕在这里孙中山虽然没有具体界定“中央政府官员”的范围，但总统及五院院长由国民大会选举与罢免应该是其中的应有之意。《五五宪草》将任免行政院长及选任考试、司法两院院长的权利赋予总统，这就使总统代行了属于国民大会的部分政权。总统属于治权系统，以治权系统去行使政权系统的权力，这背离了孙中山提出的权能分治、以政权控御治权的原理，与孙中山五权宪法思想显然是不一致的。
    《五五宪草》规定国民大会每三年开会一次，会期一个月，自行召集国民大会需要2／5以上代表同意。国民大会由于代表众多，机构庞大，常年开会不易，所以规定较长的会议周期本无可厚非。在西方实行议会制的国家中，议会也不是常年开会，但在议会闭会期间，都设有常设委员会和常务委员会，以代行议会的实际职权，因此被称为“行动中的议会”。而国民大会的会议周期如此之长，却没有常设机构，这样就很难充分行使人民所赋予它的政权。这样的规定，必然使国民大会行使职权的机会甚少。关于国民大会的会期和职权，一直是宪法制定过程中一个争论颇大的问题。固然，孙中山生前确实未能对此作出具体规定，但在五权宪法思想中，始终突出强调人民有权的基本精神和原则，他反复申明，不仅国家权力来自人民、属于人民，而且人民应拥有实际的权力管理政府。具体言之，在县自治中由人民行使直接民权，以国民代表组成的全国国民大会为国家最高权力机关，行使中央统治权，中央政府各机关均产生于国民大会并对它负责。孙中山要求，无论政府的力量有多大，人民的政权应该而且可以管理政府的治权。他坚决反对不能为人民制约的万能政府。孙中山认识到西方代议制下和中国现实中人民无权的事实，因而坚决主张人民有权和直接民权，这是孙中山五权宪法论基本精神和基本原则的精髓所在！可以说，贯穿于孙中山五权宪法思想中的最根本的原则是人民集权，国民大会集权。《五五宪草》中的有关规定，显然未对孙中山主张的关于国民大会的思想予以充分重视和认真贯彻，在这一点上，它严重背离了孙中山五权宪法学说所蕴含的最根本的革命民主主义原则。
    有研究者认为，如果国民大会拥有控御政府权，就同孙中山以五权政府代替三权分立的初衷相矛盾了，就同西方议会没有原则区别了。笔者认为，孙中山五权宪法思想的初衷并不在于单纯要求“政府有能”，从而去驾空国会。相反，它的初衷是“人民有权”和“政府有能”两者的结合，无论政府如何有能，其前提必须是人民可以控制它。国民大会应该具有对政府的控御权才是符合孙中山的意旨的。当然，要实现二者完美的结合，并非易事，不仅需要实际制度上的规划与建设，而且还要有实际操作中的规范和技艺。但真正继承孙中山的思想和原则，应是按其指引的方向知难而进，刻意追求，而不是否定。如果舍弃了这一点，便是对孙中山主张的背离。另外，对政府具有控御权的国民大会与西方议会是有原则区别的。国民大会是最高权力机构，而西方的议会尽管权力很大，但根据分权制衡原则，它要受到行政权、司法权的牵制，它所决定的东西或它本身，都有可能遭到合法的否定或被解散，故而它不能成为最高权力机关。作为最高权力机关，国民大会无疑应该具有驾驭政府的能力。至于如何做到政府有能与人民有权的完善结合，则是需要解决和需要探讨的问题，是在新形势下应予着重认真对待的，而不能因为孙中山在世时未对此作过具体论述而把问题搁置起来，甚至把它推到相反的方面去。
    （三）五院制
    孙中山的五权分立与西方代议制下的三权分立有原则区别。在孙中山的五权宪法思想中，五院间的关系是职责分工，五院具有的权是政府办事的权。在孙中山看来，政府有五个权，就是要有五种工作，要分成五个部门去做工。孙中山强调五权要分职任事，既不侵越权限，又能互相帮助。正因为他追求一个有能政府，所以他反对西方三权分立制那种“猜疑的体系”。但在《五五宪草》中，立法院实际上成为一个具有和国民大会程度上不同的立法权的机关。宪草规定，“立法院有议决法律案，预算案，戒严案，大赦案，宣战案，媾和案，条约案，及其他关于重要国际事项之权”〔12〕，除法律案、条约案总统可提请国民大会复决外，立法院对于总统提交的复议之案，经出席委员2／3以上决议维持原案时，总统应即公布或执行之。这样，立法院实际上已超越了“能”的范围，具有了“权”的作用，形成了一个权力机关。这无疑违背了孙中山权能区分的原理，与他对政权治权关系的构想相左。由于立法院的超越，形成了立法院和以总统为首的行政院之间的制约关系。立法院有议决权，总统有提交复议之权，对于法律案和条约案还可以提交国民大会复决之。实际上，国民大会、立法院可以看作如同西方国家议会中具有不同立法地位的两院。另外，司法院有权解释法律，并宣布与宪法抵触的法律无效，总统则可以任命司法院长、副院长。以上这些，反映了五院中间存有三权分立制中的制衡原则，是以“权力对抗权力”。这和孙中山以政权控御治权、治权中实行五权分立的主张明显不同。
    （四）地方制度
    对于中央与地方的关系，孙中山既反对中央集权，也不赞成地方分权，而主张中央和地方均权。他在《建国大纲》中提出：“中央与地方之权限采均权制度。凡事务有全国一致之性质者，划归中央；有因地制宜之性质者，划归地方，不偏于中央集权与地方分权。”〔13〕关于省制，宪草规定“省政府执行中央法令”，省长“由中央政府任命”，而没有规定省可以行使的权力。这样的规定明显地倾向于中央集权，与孙中山主张的中央与地方均权的主张相悖。
    关于县制，孙中山主张县自治，实行直接民权。他认为在治国机关中，“除了宪法上规定了五权分立之外，最要的就是县自治，行使直接民权”〔14〕。这是孙中山主张的人民有权原则得以具体实施的重要途径。《五五宪草》对县自治和直接民权如何行使没有明确规定，只以“法律定之”敷衍了事，这就使县自治和直接民权的行使成为难以实现或遥遥无期的事情，而没有县自治和直接民权，就不会有真正的宪政和宪治的基础，就不会有孙中山所希望的真正民治的民国了。
    其实，在宪草交由国民党中央审查以前，各稿都有关于地方政制的详细规定。如张知本所草拟的宪草初稿规定：省设省民代表会，代表全省人民行使省之政权，设省政府、省立法院、省监察院作为省治权机关；县设县民大会行使政权，设县政府、县立法院、县监察院作为县治权机关。在1933年11月立法院提出的宪草初稿草案与1934年3 月立法院通过的宪草初稿中，都规定省设省参议会，负责选举省长及其他地方事务；县设县参议会，负责县自治事项。但1935年10月立法院根据国民党中央的意见而修正通过的宪草却完全删去了关于省、县参议会会次、会期、职权及县自治事项的规定。这就使孙中山视为民国“础石”的县自治主张化为一纸空文。
    由上所述，我们得出的结论是：《五五宪草》在根本精神与根本原则上，并没有依循孙中山的五权宪法思想。尽管《五五宪草》标榜其为“遵照创立中华民国之孙中山先生之遗教”而制定，标榜其为三民主义共和国，并在其中使用了选举、罢免、创制、复决等字眼，规定了国民大会以及五院制的中央政权，但它主要是在形式上与孙中山的五权宪法论有某些相似，而这种相似并不能掩盖其背离孙中山五权宪法思想的实质内容。