日本近代统一的地方制度，形成于明治时代（1868—1911）中期，即1888年和1890年明治政府先后颁布的市町村制和府县郡制。它确立了日本近代地方制度的基本结构，其形式一直延续到战后，产生了深远的影响。但是，日本近代地方制度自形成之日起直到“二战”时，始终未能改变从属于中央政府的基本特征。明治时期，府知事和县令都是由中央政府选任的国家官员；在市町村选举规则中，将地方民众划分为公民与居民，公民因能交纳一定的税额而具有选举权和被选举权，而普通居民则无权参与行政事务管理。“二战”时，日本对外发动侵略战争，对内实行法西斯统治；加强集权与独裁，压制民主。特别是太平洋战争爆发后，日本为强化国内体制，进行了包括国家、地方在内的一系列的行政改革，由此进入了所谓战时体制。其中1943年对地方制度的修改，构成了战时体制的重要一环。根据当年3月公布的法案，市长是由内务大臣将市会推举的候选人呈请“圣裁”后任命；町村长经町村会选举后要由府县知事认可。这样，天皇制统治得到了进一步加强，地方制度也成为中央集权严格控制下的、服务于地主资产阶级的行政体制。这些，说明在天皇制的中央集权下，要发展带有“自治”性的地方制度是十分困难的。这项政治课题的解决，是在战后的不断改革与发展中逐步实现和完成的。
    一
    1945年8月，日本战败投降，美国实现了对日本的单独占领。不久， 占领当局开始推进政治民主化改革。其中最为重要的成果，就是1946年11月3 日公布的《日本国宪法》。该宪法第8章专门对地方自治问题进行了规定和阐述。 这在日本宪法史上是前所未有的，标志着日本地方自治制度的发展进入了一个全新的阶段。新宪法规定：“关于地方公共团体的组织及运营事项，根据地方自治的宗旨由法律规定之。”（第92条）地方公共团体是对地方都道府县及市町村等地方自治体的概括。这项规定，确立了“自治”是地方制度的组织与管理的根本原则，并使地方自治体的组织及管理从根本上纳入了法治的轨道，为地方自治制度的发展奠定了重要的法律基础。
    《日本国宪法》关于地方自治问题的规定，基本上是原则性的。此后，日本政府又在占领当局所属的民政局的参与指导下，于1947年4月17 日公布了《地方自治法》，对地方自治问题作了具体的规定。该法与《日本国宪法》同于5月3日施行。
    战后初期地方制度的改革，主要表现在以下几个方面。
    1.知事公选以前，府县知事一直是由中央政府选派，其身分也是政府所属官员。而按改革后的规定，地方公共团体的长官、议员由该地居民直接选举，都道府县首长即成为地方职员。这就彻底改变了原来府县知事的产生办法和身份性质，为地方民众行使民主权力选择其认可的负责人提供了条件。同时也摧毁了封建中央集权的基础及其对地方的统治方式。在制定宪法的过程中，围绕着府县知事是否实行公选及其身份性质问题，日本政府表现出强烈的抵制倾向。从东久内阁到币原内阁，都迟迟不愿接受知事公选、身份为公职这一项，甚至把知事的身份仍然是政府所属官员作为最后的不可让步的条件。其原因也就在于确定这一条对打击中央集权有着非常重要的意义。而民政局也正是把实行知事直接公选、其身份为地方职员，作为打破中央集权、推行资本主义民主制度的突破口的。
    2.扩大地方自主权与议会的权限在《地方自治法》制定过程中，以内务大臣为首一些官吏坚持国家对地方公共团体有监督权，但该法对此加以否定，强调尊重地方公共团体的自主性及自律性。而且《日本国宪法》第94、95条规定，地方公共团体可在法律范围内，制定有关其权能的条例；有关地方公共团体的特别法，如果未经该地居民投票同意，国会不得制定。从而扩大了地方的自主权。另外，地方自治机关由地方行政机关和议会两部分组成。议会与地方主管官员之间的关系是立法与行政的关系。一般说来，主管官员的权力大于议会的权力。议会通过的议案要经过主管官员签字方可公布，但议会也可以通过不信任案迫使主管官员辞职。双方形成相互制约的关系，以防止专权现象的发生，改变了战前地方主管官员权力过大的问题。
    3.强化居民的参政权《地方自治法》第11条规定，凡属日本国民的普通地方公共团体的居民，根据本项法律，有权参加其所属普通地方公共团体的选举。地方居民包括青年和妇女的选举权与被选举权由此得以扩大。“在旧制度下一直存在着的公民制度，由于这项修改而被全部废除。”①从此，民众都具有了平等的选举和被选举权，而不再是以财产和纳税额的多少来确定其是否具有选举权和被选举权。另外地方还建立选举管理委员会，加强对地方选举事务的管理。选举管理委员会脱离行政部门，保持其一定的独立性。
    4.建立居民“直接请求”制度《地方自治法》规定：（1）如果有1／50以上的居民联名提出建议，要求制定或修改地方条例与规则时，“普通地方公共团体的知事或市町村长必须在20天内召集议会、附上其意见对此进行审议， 并将其结果通知提出要求者和予以公布。”②（2）居民发现行政首长、议员及其他职员有失职或违纪行为，有权要求罢免其职务。（3）居民联名要求解散地方议会， 经投票半数以上同意，议会即告解散。以上规定，从法律上为居民行使其民主权利，表达其意愿提供了保障和渠道，既有助于增强民众的民主意识和观念，也促使地方官员关注居民的要求与呼声，避免滥用权力的现象发生。
    5.建立统一的地方自治体体系根据《地方自治法》第一条第二款规定，“地方公共团体分为普通地方公共团体及特别地方公共团体”。特别地方公共团体包括特别区、地方公共团体的工会、财产区及地方开发事业团。普通地方公共团体则是指都道府县及市町村。这一点，和战前不同。战前，道府县基本上属于国家的地方行政区划，与市町村是上下级的关系。战后，都道府县与市町村同为地方自治体，具有同等的法律地位，不存在上下级的关系。府县具备了自治体的独立性，市町村的地位得到提高。这就改变了战前地方团体的多元体制，形成了具有二重结构的统一的地方自治体体系。
    由此可见，随着《日本国宪法》与《地方自治法》的颁布实施，日本地方制度实现了充分体现其本质意义的改革。“新宪法将地方自治制度作为宪法上的制度加以确立，提倡尊重基于地方自治宗旨所实行的地方自治。其中所体现的地方自治的基本理念，就存在于民主主义的原理之中。”③在这个意义上，地方自治制度重新得到确立，并构成战后日本国家政治体制的重要组成部分，体现了“地方分权”的设想。它确定了人民群众在国家事务中的法律权利，为日本政治民主化提供了制度保障和法律基础，使日本在近代化的道路上又进入了一个新的时代。