1949年，在日本通产省发表的《技术白皮书》中，政府承认：与当时欧美的工业技术水平相比，日本的差距达10至30年。①然而四十年后的1989年，在美国获得技术专利件数前三名的却都是日本企业，而在前十名中，日本企业竟占了5家！②“二战”后美、日两国科技实力差距的急剧缩小，原因是多方面的，本文仅从国家科技政策的角度做些探索。
    民间为主与官民结合
    “二战”后，美、日两国在科技领域同样执行民间科技为主体、政府与民间相结合的政策。就是说，一方面，国家的研究与发展工作主要表现为私人企业和自治大学的科技活动，即使是政府组织的“大科学”项目也主要通过民间科研机构贯彻执行，如美国1961-1972年的阿波罗登月计划和1983年开始执行的“战略防御计划”、日本1981-1991年的第五代电子计算机计划等，这同政府科技投入的多少并无关系。国外有的学者单纯以政府科研经费在全国总量中所占份额的大小为据，称美国为国家企业混合型、日本为企业主导型，这是不正确的。实际上，战后两国由国家科研机构进行的研究与发展工作从未超过全国的15％左右。另一方面，国家的意志又通过直接干预与宏观调节措施的渠道在科技活动中表达出来，它深刻地影响、制约着两国科技的发展。而信奉自由主义、遵从市场规律、以利润为目的、以竞争为驱动力则是两国科技政策共同的基本原则。
    两国在这项政策上的不同点也是突出的。
    1.形成轨迹。日本的科技新政策是在战后迅速粉碎天皇、军部、财阀三位一体的统制体制后建立起来，沿着民主化的道路不断探索、逐渐完善的。大体说来，70年代以前，无论是恢复期（1945-1955）还是高速发展期（1956-1973），政府的作用是特别重要的。70年代以后，政府加速了自60年代开始的贸易资本自由化进程，私人企业在国内外剧烈的科技竞争中独立性明显加强，而国家的作用，由直接的培植、育成（充当足球场上教练员甚至守门员的角色）向间接的配合、示范（充当清道夫和向导的角色）方向的转移。适应着不断变化的国内外形势，两个方面的结合愈益和谐和默契。而美国的科技新政策是在战前长期放任主义的土壤上，吸取“一战”、“新政”、特别是“二战”中国家干预科技发展的短暂经验，艰难地向新体制实行过渡的。因为这种结合总是很不协调：一方面，主流派舆论“力主无为而治，听任事情的自然发展，让市场机制决定一切”；③另一方面，美国朝野中不断有人提出建议，要求建立一元化的协调全国科技活动的部级联邦机构，更有人一反美国传统，提出由政府直接干预民间科技的主张。这就使“应付国家面临挑战--包括国际技术竞赛--的多数方案失之偏激，要么主张全部实行自由企业，要么彻头彻尾实行政府控制”。④而对舆论高度敏感的政府政策也就不断摇摆、缺乏连续性。
    2.财力供给。任何资本主义国家的研究与发展经费基本上都是由民间企业和政府两家承担的，二者互为消长。“二战”后美国政府的研究与发展经费在全国所占份额虽然很不稳定，但大体在一半左右（1946-1957年为1／3-1／2，1958-1979年为1／2-2／3，1980年后略低于1／2）。⑤远高于日本大体上的1／4左右（1981年前为25-30％，1982年后低于25％，1985年后已不足20％）。⑥如按绝对量比较，两国的差别就更大了，如1960、1970、1980三年，以日元计，日本分别为467亿、3014亿和12095.6亿，而美国则分别为31507亿、54700亿和68747亿，⑦二者的比例分别为1／67.5、1／8.15和1／5.7。
    3.实施手段。尽管两国都是既有以科研合同和科研资助为形式的直接干预，又有以财政金融杠杆为中心的宏观调节，但美国以前者为主，日本以后者为主。在直接干预方面，美国政府是以巨大的科研投资为主要手段实现对某些科技领域的直接控制，而日本政府对民间科技的直接资助却是微不足道，相对于宏观调节的财政金融措施，规模也是小的。试以70年代前的补助金与优惠税之比为例（单位：日元）：1960年是7亿／91亿，1965年是31亿／133亿，1970年是110亿／191亿。⑧在宏观调节方面，日本政府于战后伊始就建立了动态的全方位的调控体系，包括减免税收、设备折旧、优惠贷款、国外科技情报的搜集和传播、产业技术重点的确定以及一系列科技制度、法规、条例的颁布与执行。而美国政府的宏观调节措施在规模和力度上都逊于日本。由于没有明确的目标产业政策，美国极少实行促进特定产业科技发展的低利贷款（政府至多为私人贷款提供信用保证）。美国的税收减免和设备折旧政策通常是普遍施惠，它们的内容常随政府的换届而大幅度变动。美国有关科技的法律法规甚多，但实行中不如日本灵活，80年代前，“反垄断法”、“专利法”等对内阻碍协作研究、对外不利保护知识产权的消极作用都比日本突出。至于日本发展科技的指导性计划制度和独具特色的行政指导手段，更是美国实行不了的。
    值得注意的是，70年代后，两国实施手段的侧重点有了趋同的倾向。一方面，日本政府对科技的直接资助强化了，它与宏观调节措施的相对地位出现变化。仍以补助金对优惠税之比为例（单位：日元）：1975年是298／330亿，1980年是608亿／380亿，1983年是587亿／570亿。⑨与此同时，由民间参加的一系列国家项目纷纷出台，80年代，仅信息产业即组织了9个突破性技术项目，资金几乎全由政府负担，10年支付委托费共1667亿日元。⑩当然，直接资助的强化只是政府对实施政策的手段进行调整的一种趋势，由于私人科技投资比政府增加得更快，所以，政府科技投入的比例反而是下降的。事实上，日本政府的直接资助额不但与美国不可同日而语，就是与本国私人大企业的科技投资额对比也是相形见绌的；1986年，政府对全国大学15635项科研课题的补助金为354亿日元，而1985年，日立制作所的科研费为2476亿日元。（11）另一方面美国政府对民间科技的宏观调节措施却加强了。特别是80年代以来，各项旧有措施不断进行有利于科技进步的调整，新的措施，如创办各种形式的研究中心以促进官民学各科研机关的合作，加速科技成果的产业化和商品化，支持小企业的创新活动等陆续实行，这同日本宏观调节的弱化正相反向。而且，美国政府对研究与发展的直接投入额从1980年开始也已小于民间，以美元计的两者之比：1980年为293亿／294.75亿，（12）1985年为523.6亿／557亿。（13）
    4.组织机制。“二战”后两国都实行国家科研机构由政府各部（省）分别管理、民间科研机构由私人企业和大学自主管理的“部门分割、官民分治”政策，但相对而言，日本促成官民结合的组织机构比美国要集中和严密得多。在政府一级，日本有协调全国科技行政管理的科学技术厅，有制订国家科技政策的科学技术会议，还有执行国家工业技术政策的一元化机构--通商产业省。而在美国政府内，却始终没有建立起类似的相应机构。在民间一级，就美国讲，无论是私人科研机构间，还是它们与联邦政府间，其组织联系是相当松散的，“这种分散经营、动荡和企业主义不是好兆头，实际上，它们正是折磨美国工业的结构性大问题的病根”。（14）就日本讲，政府促成所有企业组织在具有共同体意识的产业协会和集团系列之中。在产业协会和集团系列内部，各企业既可以在共同面临的研究开发工作上互相承包、交换情报、通力攻关，又可以在共同基础奠定后需要发挥各自特长时展开激烈竞争。而通产省则通过官民联系的纽带--各级半官半民的产业结构审议会等中间机构与企业进行频繁的协商，以实现自下而上“禀议制”式的计划制定和自上而下法律范畴以外说服式的行政指导。