一、美编纂发表白皮书意图分析
    由美政府发表对华政策白皮书的想法，最早可追溯到1948年秋。当时，国务院官员凯南和戴维斯二人向国务院提出一项政策建议，他们认为蒋政权溃败在即，美对此应有所准备，其中最主要的办法是尽早把蒋政权腐败情形和不可救药性诉诸美国公众[①]。1949年3月，凯南、戴维斯这一建议为美决策层接受并被付诸实施。在美国务院指导下，一个“由富有学识专长的人”组成的专门小组，积极投入白皮书编纂工作。经几个月努力，于7月29日完稿，并于当年8月5日正式发表。
    白皮书全称为《美国与中国关系--着重于1944-1949年时期》。其英文版正文409页，连同附件共1054页；中文译本正文约35万字，连同附件计约100万字稍多。正文分8章，前2章简述1844年以来百年中美关系史及国共两党历史，皆作为全书背景，为后文铺垫。后6章详述1944年至1949年5年中美关系，是全书核心内容。附件包括一份中美关系大事年表；作为全书引言的艾奇逊国务卿致杜鲁门总统信；用以说明这一时期中美关系的各种信函、备忘录、电报、统计材料等外交文件共186件，其中包括新问世不过百日的绝密文件。
    在白皮书编纂过程中，美决策层给予了高度重视。杜鲁门总统审阅过原稿，亲自对其编纂思想和发表时机作过“训示”，甚而直接干预某一敏感文件是否编入的具体问题[②]。新国务卿艾奇逊则亲为白皮书甄选材料，起草致总统附信，几乎“天天为白皮书奋斗”[③]。
    这里的问题是，美决策层为何在1949年春夏匆匆赞成编纂发表白皮书？回答这个问题，显然应从中国内战战局、中美关系及美对华政策变化趋向、美国内政治斗争情况、美国政客的行为方式诸方面及其相互作用中作深层分析。
    1949年初，中国内战战局急转直下，国民党军队在三大战役中受到致命打击，这进一步说明美援作用有限，蒋政权不堪一击，中共赢得战争只是迟早问题。有鉴于此，美对华政策开始趋向于停止援蒋，从中国内战抽身。这种趋向在NSC34/2和41号文件中得到了反映。在实践上，美对华政策新趋向表现为南京易手后，美驻华大使司徒雷登继续留驻南京而未随蒋残余政权迁往广州，美蒋关系事实上降格[④]；还表现为美撤回驻华军事顾问团，大幅度削减对蒋军援[⑤]。此外，司徒雷登还在南京与中共代表频繁接触，探索打开双方政治关系的可能性[⑥]。
    但是，美要贯彻新的对华政策，首先是贯彻“脱身”政策，在美国内遇到了巨大阻力，这些阻力主要来源于“院外援华集团”、国会中的共和党人和“中国帮”等政府反对派及受他们影响的公众舆论。自战后以来，美对华政策一直受到上述势力的批评。这些批评所涉及的主要论点有：1945年美与苏联签订雅尔塔协定，出卖了蒋政权；迫使赫尔利辞职是为出卖蒋政权扫清道路；派马歇尔使华，强迫蒋与中共成立联合政府是进一步出卖蒋政权；扣压魏德迈报告；军事援蒋不力导致蒋军事失利。一句话，他们宣称是民主党政府“上面的愚蠢--下面的背叛”导致蒋政权失败[⑦]。
    到1949年初，“院外援华集团”等政府反对派不仅更猛烈地攻击政府对华政策，还要求继续大规模援蒋，包括建议向陈纳德提供飞机，重组“飞虎队”，支援蒋军[⑧]；派一“能干的”美军将领带队遏制中共进军[⑨]；以及再向蒋提供15亿美元援助的“麦卡伦案”。他们还通过亲蒋传媒发动宣传战，争取舆论支持。总之，“院外援华集团”等政府反对派反对美停止援蒋，从中国内战“脱身”，因而也反对美在政治上承认中共新政权。
    一般认为，普通美国人对中国事务知之甚少，其政治向背易为舆论左右。自抗战以来，中美曾联合抗日及美大规模援蒋的历史，在美形成“蒋即中国”的观念。蒋政权失败，在美被宣传为“美国和整个自由世界的灾难”[⑩]。在这种观念和心态作用下，自视颇高的美国人难以接受中共的胜利和蒋政权失败以及美由援蒋突然转向“脱身”政策。政府反对派及其舆论工具对美政府对华政策的攻击及援蒋呼吁，又进一步影响美国内舆论氛围和公众立场，使美政府任何稍为现实的对华政策都难以顺利贯彻。有鉴于此，为实现对华政策转轨，美决策集团就要应付政府反对派在国会内外的挑战。而最有效的对策，在当时莫过于影响舆论，争取公众支持。
    分析白皮书的编纂体系和特点，也能说明美政府发表该文件的基本意图。白皮书对赫尔利使华；雅尔塔协定；马歇尔调停；中国军事形势；美对蒋军援经援皆作专章论述，特别是全文照登魏德迈报告，绝非偶然，因为这些正是政府反对派攻击美对华政策时反复加以利用的主要事件。白皮书论述雅尔塔协定和中苏条约时，强调早日结束对日作战和避免美军伤亡的军事需要“超过其它考虑”，因而雅尔塔协定“不仅合理，而且显然是有利的”。白皮书尤其强调各方面对该协定均“表示满意”[①①]。关于赫尔利使华和马歇尔调停，白皮书强调国共两党早期合作的历史及抗战后期两党政治谈判，强调蒋介石政治解决“共产党问题”的愿望，因而美只是中途介入而非国共和谈的发起者[①②]。关于魏德迈报告，白皮书有意突出其主张分割中国东北因而不可取处，用以解释美政府将其搁置的原因[①③]。关于美援与蒋军失利的关系，白皮书列举美驻华军事顾问团巴大维等人的实地报告，详述国民党战略失误，包括“城墙心理”、“高空无效轰炸”、“死守东北”等，并详细开列战后美援蒋清单，用以说明蒋政权军事失败并非美援不充分[①④]。关于以后美对华政策，白皮书严厉批驳继续援蒋论，断定美继续援蒋只能“得不偿失”[①⑤]。白皮书最后一个文件恰好是3月15日艾奇逊为批驳“麦卡伦案”写给参院外委会主席康纳利的信，这种编纂上的良苦用心正是要说明美将不再援蒋及其理由，因而为白皮书编纂意图打上了一个完整的句号。
    综上所述，白皮书是美政府为应付“院外援华集团”、国会共和党人和“中国帮”等政府反对派攻击政府对华政策的政治答辩书。其核心编纂思想一是要说明蒋政权失败在于其“腐败和失去群众支持、通货膨胀及世界上最拙劣的军事领导”，与美政府无涉[①⑥]；二是为美奉行对华新政策，停止援蒋，从中国内战“脱身”寻找政策依据、争取舆论支持和政治主动。