二
    关于军机处在清朝皇权发展史上的地位，人们历来评价甚高，比较典型的是清末筹备立宪运动中御史张瑞荫的一份奏折，他在奏折中说：“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小，心敬慎，奉公守法。其弊不过有庸臣，断不至有权臣”；“军机处虽为政府，其权属于君，若内阁则权属于臣，不过遇事请旨耳，视前明之内阁票拟何异？”〔34〕即近代现代也有不少学者持相同或相似的观点，认为“军机处设立后，逐步取代满族贵族议政的制度，削弱了内阁承旨出政的极力，它实际上成了凌驾于内阁、部院之上的中枢机构，是清朝维护君主专制体制的有力工具”，有人甚至还提出：军机处的设立使“君权得到极大提高”，“专制主义中央集权发展到了一个空前阶段”。事实果真如此吗？
    衡量一个政治机构的历史作用，最重要的不是看有关的法规或制度，而是要看它在政治运行中对权力分配所产生的实际影响。如前所述，内阁在清初并不危及皇权，因此，军机处的创设不可能是针对内阁而采取的一项精心的政治举措。至于清初拥有一定实权的议政王大臣会议，其权力在不同时期消长不定，不可笼统言之，然而有一点是明确的：入关以后，议政王大臣会议权力日渐削弱，到康熙中期，议政已经变成了徒有其名的虚衔（康熙三十六年康亲王杰书去世，议政王大臣会议一度成为议政大臣会议，此后在清朝政治中不再发挥重要作用），当时真正能参与军国机密的是皇帝器重的亲信大臣，而不是某个固定的机构。降及雍正初年，迫于严重的帝位合法性危机，雍正采取断然措施，以严猛为政的方式将专制皇权推向登峰造极。到雍正五六年间，雍正帝位已经非常巩固（即“人心共知儆惕矣”，“众人悛改之象与朕期望之意相符” 〔35〕），这时，许多能保证皇帝独裁统治的制度和措施（如奏折制的广泛推行、厉禁朋党、任用亲信参与决策等）早已付诸实施，对君臣权力分配，迟到的军机处已经不可能提出实质性的新内容，因此，军机处的产生，不是因为皇权受到威胁，也不是为了进一步强化皇权，而是对康熙以来，尤其是在雍正初年形成的皇帝独裁体制的制度化和规范化〔36〕。
    由于任何制度、机构、历史事件的社会影响都是复杂多样的，在任何情况下，历史演变的真实效果与当事者的主观动机都会存在或大或小的差异，有时甚至朝相反方向发展，因此，对军机处这样一个存在了近两百年之久的政治机构，治史者不应仅仅依据时人对其创设初期运行情况的初步印象（特别是赵翼、王昶等人的部分记录），而简单地得出全局性的历史结论。事实上，对军机处强化皇权的作用，我们不但不宜过分强调，而且应充分重视其负面影响。
    首先，在用人上（其实质是授予或分配政治权力，这是实现政治控制的关键），在军机处设立以前，皇帝挑选亲信顾问应对，参与决策是非制度化的，选谁不选谁，没有任何条件限制，没有成文的标准和硬性的规定，一切但凭皇帝之好恶，入选者既可能是明珠、李光地这样的高级阁僚，也可能是张英（四品）、高士奇（六品）这样的中低级官员，皇帝真正独揽了用人大权。军机处出现以后，这一传统被改变了。尽管军机处原则上用人“唯用亲信，不问出身” 〔37〕，但既然作为一个正规的决策和协理机构出现，它就必然逐渐形成一套成文或不成文的规章制度，这就或多或少地限制了皇帝的用人权。比较典型的如：在军机处出现以后，入直军机，参与机密重务的大臣资格，在官品上有了明确规定，这就是必须在三品以上，军机章京则只能从四品京堂以下的官员中选择，这就限制了皇帝选用亲信的范围〔38〕。而且，皇帝对军机处的人事安排也并非像一些史书所描写的那样享有全权，以军机章京的选用为例，嘉庆四年（公元1799年）以前，军机章京均由军机大臣负责挑补，皇帝并不过问，因军机处的“领班”，即所谓的“首席”、“首揆”或“首枢”必须由内阁大学士担任，故内阁中书得以长期垄断军机章京的职务〔39〕。就是职位最为重要的军机大臣，皇帝在选用上也不能随心所欲，而必须顾及社会舆论、臣工态度等多方面的因素。像乾隆初年，鄂尔泰、张廷玉二人自恃雍正宠臣，“暗结党援，排挤不睦之人”，乾隆虽然知之甚悉，但只能曲加包容，不但不能将其赶出军机处，而且一直让其担任军机处首枢职务〔40〕。再如，乾隆中期大学士于敏中交接宦官，“暗为招引”亲信，“潜受苞苴”，乾隆却因“军机大臣中无老成更事之人”，而不得不让其继续“侍直枢廷，承旨书谕”，结果于敏中任首席军机大臣直至去世，以至后世有“金坛秉政”之称〔41〕。
    其次，军机处设立以后，清廷固有权力分配体制发生了微妙变化，其最明显的表现是入直军机处的大学士对朝廷决策影响力有所扩大，这就有可能给专制皇权制造出新的异己力量。由于入直军机处的大学士不是受皇帝特殊信重者，就是位望甚隆的老臣，他们既处理内阁事务，掌管票拟，又参与机密，协理军国重务，其权力与地位和顺康时期的大学士相比，自然不可同日而语，故《清史稿》感叹说：“任军机者，自亲王外，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。”〔42〕在这种情况下，专制皇帝如果失于懈惰，或用人不当，就极有可能出现臣权侵犯皇权的情况。事实上，在军机处创设以后，“宰辅”植党揽权现象从未断绝：军机处设立不久，就出现鄂尔泰和张廷玉之间的党争，降至乾隆中期，又有于敏中窃权用事之事，“士大夫之浮薄者，纷纷趋其门下，权势赫弈，灸手可热”，于从中扶植亲信，“所援引或数年至卿贰”，因首辅招摇纳贿，结党营私，朝廷政风渐趋败坏，故不少人将金坛秉政视为“君子小人消长之渐”，“国家治乱之分” 〔43〕。至于乾隆晚年，和* 当政，“‘专擅蒙蔽，以至下情不能上达” 〔44〕，内外臣工惧其威势，对其种种不法行为“缄口结舌”，“从风尽靡”，在嘉庆帝继位以后，不少人对和* 的畏惧竟然超过了对新君的奉迎，不知有皇帝，“唯知有和* 一人” 〔45〕。降及嘉道以后，清廷国事日蹙，皇帝才智愈衰，大学士兼军机者权力更重，尤其是道光时期，大学士穆彰阿兼军机大臣，“固宠窃权”，“倾排异己”，“门生故吏遍于天下，知名之士多被援引，一时号曰‘穆党’。” 〔46〕最为严重的是，穆彰阿已经能够利用自己手中的权力蒙蔽皇帝，像东阁大学士王鼎在鸦片战争爆发以后，力主对英作战，与主和派穆彰阿不和。在林则徐遭罪遣以后，王鼎愤慨已极，“自草遗疏，劾大学士穆彰阿误国，闭户自缢，冀以尸谏 ”，穆彰阿及其党羽竟对道光皇帝封锁王鼎去世的真正原因，“灭其疏，别具以闻，上疑其暴卒，命取其原稿不得，于是优昭悯惜。”〔47〕可见，军机处和专制皇权并非同一概念，军机大臣的权力和皇权之间存在着本质的差异，对此，学者不可轻加等同。事实上，对军机处可能给皇权造成的危害，一些比较敏感的皇帝已有觉察，像嘉庆帝有鉴和珅专权的教训，在亲政之初就断然拒绝了臣僚“重军机大臣责成，以肃纶言”的请求，认为若凡事“必专责之军机大臣，则其权过重”，与清朝“乾纲独断”的家法不符，强调军机大臣不过“承旨书谕”而已，皇帝并非“将臣工翊赞之职尽责之此数人也” 〔48〕，力图对军机处的权力作出新的限制。然而，皇帝日理万机，必须有臣僚“匡弼”，舍军机处，他又能找到什么更好的方法？