国民党政权统治中国22年，学术界提到南京政府的政治体制时，一般称其为一党专政、个人独裁或封建法西斯专政。特别是对蒋介石的个人独裁多方强调，在人们心目中形成蒋的权力不受限制的印象。诚然，国民党的统治是“以党治国”的一党专政模式，并且不时出现个人独裁的迹象，但这种独裁在不同时期受各种主客观因素的影响和制约，呈现动态发展的特点。本文拟围绕国民党政权的党政军体制的变化，对蒋介石权力的制约因素，分三个阶段进行探讨。
    一、1927年至1938年：以国民党系统内的制约为主
    南京十年期间，国民党在政治理念和政治体制、党内政治派系、国内地缘政治等方面的局限性，使蒋介石的独裁权力的实现受到极大的限制。蒋介石在北伐统一过程中，树立了自己中国最高统治者的形象，然而蒋的独裁意志是与国民党民主集权制的政治理念相冲突的，这就使独裁缺乏合法性的基础；同时国民党的派系斗争在国民党和政府之中造成了不同的集团，异己势力制约着蒋的揽权意图和行为；此外，国民党系统内的地方军事实力派拥兵各据一方，与党和政府内的政治实力派或暗通款曲，或结为一体，并不时以政治甚至是军事手段向蒋挑战。基于以上因素，蒋介石集中权力困难重重。
    1、国民党的政治理念和政治体制方面
    根据孙中山晚年的主张，国民党在夺取全国政权之后，要通过“先一党制后多党制”的方式由训政向宪政过渡。1924年国民党改组，正式确立了党治国家的模式。于是，国民党北伐统一后，表面上继承了孙中山的遗训，奉行“以党治国”的政治理念。
    蒋介石以军事起家，但其权力的合法性来源还在于国民党的革命党地位。在国民革命和北伐战争的过程中，蒋介石不但成为党军的领袖，而且进而成为党的领袖。取得全国政权后遂成为国民政府的领袖和权力核心。蒋介石掌握权力的方式可以归结为：通过军权而攫取党权，通过党权再控制政权。作为一个执着追求权力的政治家，蒋介石一直试图凌驾于党政军之上，乾纲独断。而其对孙中山三民主义的解释、训政的实施、政府的改组、军队的控制等方面，都是配合这一目标进行的。[1]
    然而，训政时期的集权是赋予党的，而不是党的领袖。按苏联模式建立的“民主集权制”，在国民党内并没有赋予党的领袖以绝对的权力，重大的方针、政策和决定都要由党的各级会议决定。蒋介石行使权力也不能对此置之不顾，他个人在理论上还要听命于党的大会、中执会、中常会以及党政联席的中政会的决定。而且，国民党根据孙中山的遗教，最终要在规定的期限内实行宪政，开放政治。因此，国民党的政治理念和政治体制都是蒋介石独裁的制约因素。当然，蒋介石很多时候都是以党的名义行独裁之实，有时甚至根本就是违背原则行事的。蒋介石屡次拖延宪政的实施，非法拘禁胡汉民，不依党内决策程序行事就明显地表明了他突破限制的企图。然而，对于以孙中山继承人自居的蒋介石来说，突破独裁障碍的同时又构成对自身权力的否定。实际上，来自国民党理念方面的限制还是很大的，并且是持久的。
    2、国民党内政治派系方面
    派系纷争是国民党的一大痼疾，说“中国国民党史简直是一部派系斗争史”[2]是不无道理的。国民党取得全国政权以后，党内的派系矛盾依然存在。蒋介石派、胡汉民派、汪精卫派、西山会议派等是国民党的几个主要派系。对于蒋介石的领袖地位，胡派、汪派和西山会议派并不是心服口服，特别是胡汉民和汪精卫，始终觊觎蒋介石的权位，力图取而代之。南京十年期间，蒋、胡、汪争斗频仍，先是蒋胡合作建立南京国民政府，后又蒋汪靠拢，随后蒋胡再度合作，蒋汪反目，最后蒋胡闹翻，蒋汪又携手。其间，蒋介石虽表现出高超的政治手腕，但不停的政治纷争也牵制了蒋的集权步伐，而且最后妥协的结果还是分出一部分权力给汪派。
    论资历，直到南京政府成立初期，蒋介石只能算一个异军突起的“少壮派”，董显光所言可谓客观：“公初届中年，世尚鲜知其人，及为黄埔军官学校校长，再进而任北伐军总司令，于是其个人之事迹，即成为中国之国史，家喻户晓，妇孺皆知。”[3]比之胡汉民和汪精卫两位国民党元老，蒋介石相去甚远。南京十年期间，两人对蒋介石的挑战最力。
    胡汉民很早就参加共和革命，是革命党的一员健将。胡服膺孙中山的三民主义，力主在中国建立西方的民主政治制度，倡导法治，而蒋介石则受日本的军国主义思想和中国传统思想影响很深。这是双方矛盾和斗争的根源所在。“九一八”事变之前，蒋胡虽有政见分歧，但并没有公开化；此后，因对外政策和约法之争，双方矛盾激化，胡一度成为阶下囚，获释后赴香港，以两广地方军事实力派为后盾，公开反蒋。1936年，胡汉民去世，蒋胡斗争结束。
    汪精卫是国民党内的重要人物，在党内一向以左派的面目出现。北伐统一后，由于与蒋介石反目，被改组派奉为首领，积极反蒋。1932年，蒋汪再度合作，共同执政，蒋掌握军事，汪主管行政。这一年国民政府改制，国民政府主席改为不负实际责任的国家元首，中央大权蒋汪一同分掌，这在一定程度上抑制了蒋介石的个人独裁倾向。在此后7年的合作中，双方围绕着党权、对日政策、对共政策等方面，多有分歧，终至1938年彻底决裂。强烈的领袖欲驱使汪精卫在竞争不过蒋介石的情况下，不顾民族大义，走上了投敌的道路。国民党内对蒋介石最高领袖地位最后的挑战者不复存在。不过，这已经是全面抗战爆发后的事了。
    3、全国的军权分布与格局
    1928年二次北伐成功后，国民党名义上统一了中国，但实际上四分五裂的局面并没有结束。且不说共产党的武装割据，就是国民党内当年并肩北伐的将领们，也各自凭借自己的地盘和军队，在地方惟我独尊，中央的政令无法有效贯彻。主要的地方军事实力派有冯系（西北、河南）、晋系（华北）、桂系（两广、两湖）、奉系（东北）等，另外还有西南、西北较小的地方军事实力派，蒋介石能控制的地区不过东南一隅。这种局面无异于北洋时代军阀割据的重演。同时，地方诸侯也高揭国民党、三民主义的旗帜，多次发动反蒋战争，对蒋介石的集权独裁构成有力制约。应该说，这些矛盾应归属于国民党系统之内。而且，地方军事实力派往往与中央的政治实力派联手，向蒋介石挑战，给蒋造成巨大的威胁。如胡汉民与蒋决裂后就被两广地方实力派奉为精神领袖，在胡去世之前，一直是蒋的一大心病。
    1928年，蒋介石在北伐宣告成功之时，就积极谋求“削藩”。各地方军事实力派当然不会坐以待毙，采用各种手段阻挠。1929年初的编遣会议，蒋介石与他们无法达成共识，会议不欢而散。随后，新一轮的内战爆发，蒋桂战争、蒋冯战争直至中原大战，若无关键时刻张学良出手相助，蒋介石的败绩几乎不可避免。“九一八”事变之后，地方军事实力派以反蒋抗日为旗号，多次向蒋挑战，福建事变、两广事变、西安事变相继发生。一直到抗战时期，地方军事实力派对蒋介石的威胁方告缓和。
    综合以上分析，来自国民党系统内的三重制约和挑战，捆住了蒋介石的手脚，一直到抗战爆发之时，蒋介石欲获独裁权力看上去仍遥遥无期。