二、1938年至1947年训政结束：以国民党系统外的制约为主
    抗日战争时期，国民党和国民政府实行战时体制，蒋介石的权力相对来说所受制约较少，惟一可以与蒋介石抗衡的汪精卫叛国投敌，蒋介石的地位国民党内无人可以撼动了。地方军事实力派也因蒋介石的不懈努力，或消灭、或收编、或安抚，到抗战时期已经有很大的削弱，加之抗战的大局下，无人能有借口和时机对蒋发起挑战。蒋介石乘抗战之机，实行党政军一元化领导，大大加强了自己的权力，从某种意义上说，蒋介石几乎拥有了独裁权力。1937年设立国防最高会议，代行中政会职权，蒋介石为主席。1939年进而设立国防最高委员会，蒋介石任委员长。《国防最高委员会组织大纲》规定：“对于党政军一切事务，得不依平时程序，以命令为便宜之措施。”[4]（P563-564）1938年国民党临时全国代表大会正式确立了领袖制，蒋介石当选为国民党总裁，这实际上是恢复了孙中山在世时的总理制，蒋介石获得了与当年总理一样的权力和地位，只不过没有总理的名号罢了。（注：在新修改的党章中，总理为孙中山专有称号，总裁“代行”总理职权。1945年国民党第六次全国代表大会又改“代行”为“行使”--参见荣孟源：《中国国民党历次全国代表大会及中央全会资料》（下），北京：光明日报出版社，1985年版，第479、484、944页。）1943年国民政府改制，国民政府主席改为实权国家元首，其地位权力大大加强，这与1931年国民政府改制恰好相反。在1938年至1947年期间，蒋介石个人的权威登峰造极。但这一阶段还是有一些因素限制了蒋介石的权力，如战时开放民主给非国民党势力参与政权提供了机会，他们的影响扩大，对国民党和蒋介石形成制约，国民参政会、政协会议以及这期间的宪政运动就是显著的证明。另外，战时体制只是一种临时性的应对措施。蒋介石的权力很大程度上是战争赐予的，战争结束这种权力就理应终结，因此，战时的权力缺乏固定性。战时国民党的政治理念并没有改变，蒋介石威望的提高并非意味着其权力的固定，战后还是要恢复常态的。虽然蒋介石试图更多地攫取权力，但战后蒋介石个人倒行逆施，权威迅速跌落，非国民党和非蒋势力此时发起的挑战与抗战期间的活动一脉相承，堵住了他的独裁之路。下面我们就集中探讨一下国民党外力量对一党专制和个人独裁的牵制。
    1、国民参政会和两次宪政运动
    抗战时期，国民党为团结全国各种政治势力起见，开放党禁，作出民主自由的姿态。昔日的死对头共产党成为合法政党，各中间党派在抗战期间也发展起来，并且在1938年还设立了作为民意机关的国民参政会。以此为契机，非国民党势力发起了两次宪政运动，虽最终没能形成气候，但对国民党乃至蒋介石还是起到了一定的制约作用。
    与通常的战时体制相反，国民党“不是压缩民主，而是开放民主；不是变平时的多党政治为一党政治，而是有某种迹象表明它正从一党专政向民主政治前进，给了各党以战前没有的自由权利”[5]（P289）。国民参政会从1938年设立，到1948年正式宣布撤消，存在了约10年，历4届，共召开大会13次，提出建议案2600余件。在这些建议案中，虽然附和国民党或无关痛痒者居多，但是也有不少在推进抗日大业、民主建设和监督政府方面发挥作用的。国民参政会作为一个讲坛，或称其为“准民意机关”，非国民党人士可以批评时政、进行质询、提出议案、宣传政见和作联络工作。国民参政会固然体现了战时政治合作的一面，但同时也是非国民党势力反对国民党一党专制的工具。
    陈启天曾说：国民参政会是“战时民主宪政运动的摇篮”。[6]（P186）事实的确如此。在国民参政会上，持续进行着激烈的民主与反民主的斗争。非国民党人士屡次要求国民党结束一党专政，取消特务政治，保障各党派的合法地位，保障人权，实行地方民主自治等。这种争取民主的斗争，在1939年一届四次参政会上，发展成为宪政运动。各党派民主人士一致要求结束训政，实施宪政，大会还通过了实行宪政决议案。面对这种形势，国民党被迫表态，宣布在1940年11月12日召开国民大会，制定宪法，实施宪政。有了合法的根据，各方民主人士奔走于参政会内外，积极开展工作，组织宪政期成会、宪政实施协进会、宪政座谈会、宪政促进会、妇女宪政座谈会、青年宪政座谈会，等等。宪政运动从重庆扩展到成都、桂林、昆明、延安等地，一时掀起高潮。后来因国民党的压制，第一次宪政运动最终退潮。[5]（P302）1944年，在三届三次国民参政会上，中共代表林伯渠提出了“立即结束一党统治的局面，由国民政府召集各党、各派、各抗日部队、各地方政府、各人民团体的代表，开国事会议，组织各抗日党派联合政府”的主张，[7]再次就结束党治问题展开了激烈的辩论。但这次宪政运动国民党采取了比较主动的姿态，将其导入官方的范畴，最终不了了之。
    2、1946年政治协商会议
    抗战胜利后，团结民主的空气一时兴盛，各方要求迅速结束一党专制训政，而国民党也没有再次拖延宪政的借口了。在这种情况下，1946年政协会议上国民党和非国民党势力展开了新一轮的较量。在政协会议上，包括中共在内的非国民党代表针对国民党的一党专政，结成统一战线，主张建立西式的民主政治制度。在政协通过的决议中，将国民大会虚置，行政院与立法院的关系相当于西方的内阁和议会的关系，而总统则成为虚位元首，没有实权。这种责任内阁制和“五五宪草”的总统制是根本不同的。很明显，政协会议是民主派的一大胜利，一时间民主气味甚浓，以致于中共方面认为中国将迎来“和平民主建设的新阶段”。[8]（P62-67）蒋介石对此当然不会坐视，他在谈话中说：“此次政治协商会议中，宪草所决定之原则与总理遗教出入处颇多。政治协商会议虽接受三民主义，而对五权宪法则多所改易，如此则本党不啻自己取消其党纲，而失其存在之地位。则他日本党同志必有揭五权宪法之名义而革命者，吾人将无法加以制止，而祸患将不堪言。决不可牺牲五权宪法之精神，否则本党将丧失其立场矣。”[9]（P704）蒋介石显然是借政协的宪草修改原则违背孙中山的五权宪法和建国大纲为名，反对以责任内阁制取代总统制。在随后召开的国民党六届二中全会上，作出与政协决议针锋相对的决议，国民党和蒋介石的意图昭然若揭。在其他党派作出重大让步[5]（P336-337）的情况下，因国民党依旧顽固坚持一党专政，缺乏让权的诚意，蒋介石亦有意支持国民党内的强硬派，国民党撕毁政协决议。此后，蒋介石力图实现国民党主导下的宪政，造成有利于自己专权的局面。在隆隆的内战炮火声中，实现民主团结的契机转瞬即逝。
    上述制约因素，对国民党一党专政以及蒋介石的独裁意图都构成了挑战。虽然其最终的成果有限，但制约作用还是明显的。不但国民党政权本身对汹涌的民主要求要有顾忌，而且蒋介石集中权力也要考虑这方面的因素。然而总体上看来，在1938-1947年这一时期，随着蒋介石在国民党内最高权威地位的树立，蒋开始把国民党作为自己揽权的工具，大肆宣扬“一个党、一个主义、一个领袖”，在此后蒋的心目中，自己和国民党是可以划等号的，“反蒋”也就是“叛党”。从抗战以后，蒋介石借一党专制掩护、扶植个人独裁，蒋权与党权合一，[10]（P256）是此后蒋介石集权的主要特点。在党内无人挑战的情况下，这一时期国民党系统外对蒋介石集权的制约作用收效不大，从某种意义上讲，蒋介石已经成为一个独裁者。我们也应该看到，蒋介石把自己的权力建立在国民党法统的基础上，这实际上无形中又给自己加上了束缚，蒋介石的集权必须符合法统。而按照国民党的三序方略，宪政的实施是难以避免的，这意味着将来还会有来自法理方面的制约。而国民党能否在从训政到宪政的过渡中继续主导中国政治并保证大权不失，将决定性地影响蒋介石的权力之路--因为蒋介石的权力毕竟不是赤裸裸的军事独裁，它必须寻找自己的合法性基础，给自己的权力一个合法、合理的解说。在此后短暂的宪政时期，我们会看到，蒋介石的希望最终落空了。