以色列建国初期，南部内盖夫地区和北部边境地区为国家重点开发区域，新城镇①应运而生。它们在以色列社会经济发展中起着积极的作用。20世纪60年代末，全国共有35个新城镇，总人口约50万。但是，1967年以后，新占领的戈兰高地和约旦河西岸等地区取代新城镇的地位②成为国家重点开发地区，从此新城镇发展受到严重的制约。国家政策为何发生如此巨大的变化呢？目前学术界对此研究甚少。本文以历史发展轨迹为线索，通过对以色列建国初期政治目标的考察，研究以色列政治与新城镇的关系、新城镇政策变化的原因以及它给以色列城市化带来的严重后果。
    一、以色列的政治传统
    1948年5月14日，以色列正式宣告成立，犹太复国主义运动从梦想变成现实。建国后，以色列继承了犹太复国主义运动的政治传统，各政党派别在国家社会生活中起着重要作用。政府权力掌握在一个或几个主要政党手里，如总工会③、工党和利库德集团④等。他们通过部长任免和基金分配来控制国家资源，通过地方选举来操纵地方政府。总工会是国家最大的雇主，拥有全国90%的工人。它拥有工厂、建筑公司和其他生产性企业，垄断运输、农场、银行、出版公司和医疗服务业，其领导权基本上掌握在工党手中。巴勒斯坦工人党控制着政府管理部门、总工会以及在国家社会经济生活中起决定作用的政治组织。工人党是总工会和联合政府的主要党派，在提供庇护、决定国家经济政策、确保其在政府中强有力的统治地位。1968年，它与劳工联盟、以色列工人党合并组成以色列工党，其地位更加牢固，成了以色列政治权力的堡垒。尽管以色列党派众多，但建国后近30年里一直是工党执政。1977年5月，利库德集团在大选中获胜，以色列的内外政策发生很大变化。利库德集团具有强烈的犹太复国主义色彩，代表右翼势力。在阿以问题上，推行的“大以色列”计划，加紧了在约旦河西岸、加沙和戈兰高地建立定居点的计划。至1984年以来，以色列政坛上基本是两党联合执政。
    以色列政治机制的一个重要特征，就是政坛党派林立，议会软弱，导致任何党派都无法单独组阁。一方面，当大党组阁治理国家时，必须照顾小党的利益，忠实地反映公众舆论。另一方面，党派林立不利于国家政策的制定，特别是围绕国家政策制定时，党派斗争十分激烈，政治精英展开活动，为本党的政治利益而工作。但是在党派争斗中，往往最大的政党能对国家政策起决定性的影响。建国后的前20多年，由于工党影响大、威望高，一直获得相对多数并负责组阁执政，因此形成了以色列以多党制为基础的一党主导执政的政治格局，而后是利库德集团为主导执政的政治格局，或是多党联盟执政。正如以色列历史学家对以色列政体评论说：“国家政治是政党政治，政党政治是精英政治”⑤。政党政治为政治精英提供了活动空间。他们在以色列政坛上，代表各自政党，相互斗争，相互妥协，以获取最大的政治利益和经济利益。在这种政治传统背景下，各政党经常利用各种政治事件（如战争）来影响政府，制定有利于本党利益的政策或法律，从而影响国家发展方向。
    二、新城镇建立的政治因素
    1948年建国时，以色列人口分布很不合理，边境地区人口稀少，中部和沿海平原地区人口稠密。1950年，42%的犹太人居住在特拉维夫区（面积为171平方公里），而只有8.72%的犹太人生活在北部地区（3324平方公里）。南部地区（14,231平方公里）人口更为稀少，仅占全国人口的1.61%（）。因为阿以关系紧张，人口稀少、地处边境的南部内盖夫地区和北部加利利地区成为国家安全的首要问题。因此，以色列开始在边境地区建立新城镇，以加强国家的边界安全。
    同时，建国初期大量的外来移民造成住房短缺，因此开发城镇住宅成为解决移民住房问题的一条途径⑥。事实上，建立新城镇不仅是解决人口问题，而且是一个政治问题。因为经历过千年颠沛流离的生活，犹太人盼望在以色列故土⑦建立自己的国家。许多人为此长期奋斗，甚至献出了生命。现在，以色列建国，终于使全世界犹太人有家可归。成千上万的犹太人纷至沓来，投身祖国建设。故建立新城镇，安置外来犹太移民也是一项政治任务。据统计，从1948年到1960年，有968,748名犹太人回到以色列⑧。
    以色列把国家安全置于中心地位，其内政、外交、政治、经济等围绕着这一中心问题运转。以色列首任总理本·古里安视新城镇为国家安全的重要组成部分。他说：我们也许已经占领三角地区、戈兰高地和加利利。但在某种程度上看，获得这些地方并不能确保我们国家的安全，除非吸纳移民。如果没有人定居，占领没有决定价值，无论是内盖夫地区，加利利地区，还是耶路撒冷，定居才是真正的征服。为此，政府必须在边境开发区建立新城镇。以军总司令伊加尔·阿隆反对在南部和北部开发区建立新城镇，而是想进军约旦河西岸。但是本·古里安命令他向内盖夫地区进军，因为那儿为国家发展提供了更加广阔的天地⑨。在他看来，保障现有国家领土安全、开展进行经济建设乃国家头等大事。
    1952年，总理府办公室规划办主任阿里·沙龙提出新城镇开发计划，安置250万居民。全国将依据不同的地理和地貌特征分成24个区。每一区将容纳7.5-10万人口。每个区将建立一两个新城镇。其规模、地位和功能将根据该区的经济和自然特征而定。最大的城镇可达4-6万人口的规模，并作为各开发区的管理、商业及工业中心。沙龙的开发计划也遭到了许多政治家的反对。他们视城市生活方式为传统农业定居生活的另类，是欧洲小商业城镇的翻版。他们强调农业是立国之本，城镇居从属地位，竭力反对沙龙的开发计划。
    但是，由于古里安和沙龙的不懈努力，政府采取了四项措施，确保新城镇计划顺利进行：1.建立公路、铁路、电力、通讯和供水等基础设施；2.拨款建立教育、福利和医疗卫生等公共设施，增加边境地区的吸引力；3.开发自然资源，发展南部和北部地区的劳动密集型产业，增加就业机会；4.对边远地区工人和企业主提供财政补贴和贷款，削减所得税，为企业家提供许可证⑩。这些措施有力地促进新城镇的建立。20世纪50年代全国先后建立了27个新城镇，大多数位于南部和北部地区。例如，1947年，内盖夫地区只有一个城镇贝尔谢巴，50年代已达到11个，北部地区的城镇也从5个增加到11个。新城镇的建立既加强国家边界的安全，也在一定程度上弥补英国托管政府限制犹太拓居政策造成的不合理的人口分布（11），完善了以色列城镇体系，为新生国家提供了一种迅速解决移民人口和安全问题的有效途径。
    60年代，为了进一步发展国民经济，政府在内盖夫地区、加利利地区以及沿“绿线”实施开发工程（12）。1967年，新城镇数目已超过30个。新城镇的建立有效地改善了以色列人口分布结构，中心区人口比重显著下降，边境地区人口比重有所上升。1948年，以色列中心地区与边境地区（南、北部）人口之比为6:1,1961年这一比例为2:1；1948年，仅0.9%的人口居住在南部地区，而1972年这一比例上升到12.1%（）。这种变化在一定程度上减轻了以色列人口分布的极化状态，对完善以色列城市体系和经济发展起到了积极的作用。