二、都察院介入官员之行政问责与处分
    (一)都察院设置及职掌
    清代，都察院系正二品衙门，其职掌：一掌风宪，以整纲饬纪为职。凡“政事得失，官方邪正，有关于国计民生之大利害者，皆得言之”(13)。二掌察部院诸司所治之事，以六科十五道分掌稽察，月以已结、未结之数，具册分送注销，月终各具题。其职官，设满汉左都御史、满汉左副都御史，掌察核官常，整饬纲纪。其右都御史为总督坐衔，右副都御史为巡抚坐衔，无专职。具体分工“宗室内务府，满洲、蒙古、汉军、汉监察御史，分道稽察，内派京畿道四员，每城各二员，其余在本衙门办事，首领有满汉经历、满都事等员”(14)。其下属机构中，主要是六科和十五道，分别对中央和地方官员的失职溺职行为进行监察纠参，号称“科道纠参”。
    六科，清朝初沿旧制，雍正元年开始改隶都察院，“整纲饬纪，班序秩然，听都御史考核”(15)。其科内职官设掌印给事中和给事中，一般每科各设掌印给事中满洲、汉人一人，各设给事中满洲、汉人一人。其职掌“稽察六部百司之事，凡制敕宣行，大事覆奏，小事署而颁之。如有失封还奏，内外章疏分类抄集，参署付部驳正其违悮焉”(16)。具体而言，吏科分稽铨衡，注销吏部顺天府文卷；户科分稽财赋，注销户部文卷；礼科分稽典礼，注销礼部、宗人府、理藩院、太常寺、光禄寺、鸿胪寺、国子监、钦天监文卷；兵科分稽戎政，注销兵部、太仆寺、銮仪卫文卷；刑科分稽刑名，注销刑部、通政使司、大理寺文卷；工科分稽工程，注销工部文卷。这是六科对六部的对口监察权和对文书的驳正权。此外，凡是“直省督抚题达之案，具揭各科道察核，事有难结者岁终汇题，诖漏及易结不结者，劾”(17)。对于“拟旨批答，字句舛错，部院督抚疏章，事有谬误者，并听驳正”(18)。
    十五道，清代按照行政区划分为京畿、河南、江南、浙江、山西、山东、陕西、湖广、江西、福建、四川、广东、广西、云南、贵州。每道职官设掌印监察御史和监察御史，专“掌纠劾官邪，条陈治道”(19)。即“纠察内外百司之官邪，在内刷卷，巡视京营，监文武乡会试，稽察部院诸司；在外巡盐、巡漕、巡仓等及提督学政，各以其事，专纠察朝会纠仪、祭祀、监礼，有大事集阙廷预议”(20)。具体而言：京畿道分理院事及直隶盛京刑名，稽察内阁、顺天府、大兴、宛平县；河南道分理河南刑名，照刷部院诸司卷宗，稽察吏部、詹事府、步军统领、五城；江南道分理江南刑名，稽察户部、宝泉局、宣课司、左右翼、监督在京十有二仓、总督漕运、磨勘三库、月终奏销之籍；浙江道分理浙江刑名，稽察礼部、都察院；山西道分理山西刑名，稽察兵部、翰林院、六科、中书科、总督仓场、坐粮厅、大通桥、监督通州二仓；山东道分理山东刑名，稽察刑部、太医院、总督河道、催比五城命盗案牍缉捕之事；陕西道分理陕西刑名，稽察工部、宝源局、核勘在京工程；湖广道分理湖广刑名，稽察通政使司、国子监；江西道分理江西刑名，稽察光禄寺；福建道分理福建刑名，稽察太常寺；四川道分理四川刑名，稽察銮仪卫广东道分理广东刑名，稽察大理寺；广西道分理广西刑名，稽察太仆寺；云南道分理云南刑名，稽察理藩院、钦天监；贵州道分理责州刑名，稽察鸿胪寺。十五道主要承担着对各省司法工作的监察和对中央各部院的对口监察，其监察范围广泛，职权很重，同六科一道共同承担着对官员的参劾与问责。
    (二)都察院介入官员之行政问责与处分
    都察院介入官员之行政问责与处分，主要表现在四个方面：
    第一，协助吏部兵部组织京察大计军政诸项考核：按照清朝制度规定，凡是考核官员，不论三年的京察、大计，还是五年的军政，都要由都察院、吏科、兵科、京畿道，吏、兵二部核实考核共同具疏。具体而言，在外府州县等衙门官员三年一次大计时，由吏部、吏科会同都察院和河南道考核，武官五年一次的军政，由兵部、兵科会同都察院和河南道考核。可见，在雍正朝每一次的官员考核处分中，均有都察院的介入。
    第二，纠参官员失职行为：这是都察院在清朝建立之后，一直担负的主要职责。天聪十年皇太极曾谕臣僚：“凡有政事背谬，及贝勒大臣有骄肆慢上，贪酷不法无礼妄行者，许都察院直言无隐，即所奏涉虚亦不坐罪，倘知情蒙蔽以误国论。”(21)这里规定都察院官员要对“政事背谬”、“贪酷不法”的官员予以及时纠参。崇德元年(1636年)再谕，“都察院各官皆系朝廷谏诤之臣”，“至于诸王贝勒大臣，有旷废职掌，躭酒色，好逸乐，取民财物，夺民妇女，或朝会轻慢，冠服不具，及以不适己意，托病偷安，不朝参入署者，礼部稽察，若礼部徇情容隐，尔等察奏，或六部断事偏谬，及事未审结，诳奏已结者，尔等亦稽察奏闻”。(22)这条上谕规定都察院官员要纠参“礼部徇情容隐”行为、“六部断事偏谬，及事未审结，诳奏已结者”，这是对礼部和六部职能部门官员的纠参。
    入关后，清代规定都察院职责更为广泛。顺治元年(1644年)定，“凡贪污枉法暴戾殃民者，都察院指实纠参”(23)。顺治九年谕，“都察院为朝廷耳目之官，上至诸王，下至诸臣，孰为忠勤与否，及内外官员之勤惰，各衙门政事之修废，皆令尽言。如满汉各官有贤有否，督抚按各官有廉有贪，镇守驻防各官，有捍御勤慎者，有扰害地方者，俱著分别察奏，其推举铨用与黜革降罚，及内外各衙门条陈章奏，有从公起见者，有专恣徇私者，俱著明白纠驳”(24)。顺治十八年定：“都察院职专纠劾百司，辨明冤枉，及一应不公不法事。”(25)顺治年间的三条规定，重申了都察院的纠劾职能，再次明确了应纠劾的重点和该纠劾的官员。如对于“贪污枉法暴戾殃民”的，对于“扰害地方”的，对督抚按贪婪的，对于镇守驻防怠惰的。
    雍正朝，都察院的纠参职责规定更为全面：负有纠举朝政不当之责：左都御史、给事中、御史皆许风闻言事，“事关朝政得失、民生利弊、大臣徇私、执法不饬簠簋并听据实陈奏，摭拾陈言及琐屑伤治体者，不得渎告”(26)。负有纠劾建白之责：“凡政事得失，官方邪正，有关于国计民生之大利害者，皆得言之。”(27)负有纠举礼仪之责：朝会、祭祀时，御史要监礼纠仪，凡“其有举止失错，乖于典礼，及临期托故不到者，咸得举劾”(28)。负有监督本院御史之责：“外省督抚有怀私背法逞威等事，给事中、御史等受其请托贿赂，瞻徇隐瞒，经朕于别处闻知，将都察院堂官一并议处。”(29)负有监督文书之责：“部院督抚本章有情理未协者，俱得驳正题参，至于朝政得失，百官贤佞，或特疏，或公本奏闻。”(30)或“各部院衙门及直隶各省一应题奏本章，有字样差讹、洗补、渍污等项，各科抄参”(31)。从而在方方面面，具体规定了都察院该纠参的内容，使得都察院介入到官员的问责与处分中。
    第三，奉旨复查吏部所议失当处分：当吏部议处官员出现问题时，皇帝一般交由都察院来复查复审，可以说此时的都察院是处分的更高一级机构，是对吏部处分的驳审机构。在皇帝看来，吏部负责一般处分，对于颇为复杂、有反复、有冤枉的处分，则由都察院来审报。如雍正帝为防止各省督抚参劾属员出现不公致受屈抑，因而“令府州县官实有冤抑被参革职者，许赴都察院呈明核实奏闻”(32)。此后专门形成一项制度：“嗣后道府以下，知县以上各官，有实在冤抑被参降革者，仍令赴都察院具呈。该衙门确查原参缘由，核实具奏。”(33)明确了都察院的复审责任。再如，为避免人才浪费，雍正元年谕外任文武官员“经督抚提镇缘事参革，才勘效力者，许其亲赴都察院具呈，汇题陈奏”(34)。此后对于此类因公处分有才能官员的再用，也形成了一项专门性制度：“外任官除特参贪酷外，其因公降革解退之员，将任内钱粮案件完结之后，”“许其亲赴都察院具呈，著都察院十日一汇题，代为陈奏”。(35)都察院成为定期复查汇奏处分的主要机构。
    第四，奉旨处分吏部官员：《龚自珍文集》曾记载有一条史料：“吏部之议群臣，都察院之议吏部也，靡月不有。”(36)反映出吏部作为处分的主导机构，负责对官员的议处；而一旦吏部官员有所失职，朝廷规定其议处要由都察院来执行。如雍正六年(1728年)，吏部在议覆广东巡抚杨文乾钦谕疏内，将应行夹签声名之事，遗漏夹签。这种失职，由都察院按照条例，将大学士兼吏部尚书朱轼、吏部右侍郎舒楞额，吏部署理侍郎事兵部左侍郎杨汝各罚俸六个月，考功司郎中、员外郎、主事罚俸一年。这次吏部堂司官员被处分，其议处机构就是都察院。再如雍正八年，礼部错认文件中提到的陕西、甘肃为二处，吏部据礼部咨文办理，没有细心详察，即将陕西、甘肃、山西三处巡抚分别定议，导致误加处分了西安巡抚武格，给其带来一定影响。对此失职，从礼部堂官到吏部官员都被都察院察议。(37)
    这是都察院在雍正朝所担负的几项主要责任，既有清初以来的沿用，又有雍正时期的添加，反映出雍正朝对官员问责的重视，在机构方面的建树。