三、督抚参与官员之行政问责与处分
    (一)督抚设置与职掌
    督抚同属封疆大吏，总督“掌综治军民，统辖文武，考核官吏，修饬封疆”(38)。巡抚“掌宣布德意，抚安齐民，修明政刑，兴革利弊，考群吏之治”(39)。大致区别以军事归总督，民事归巡抚。一省政务，又有布政使司，按察使司及守、巡各道，分负专责，以督率府县各官，总其成于督抚。督抚既属封疆大吏，总督为正二品，巡抚为从二品。按照清制，督抚例有兼衔。雍正元年颁布总督加衔定制，凡总督授加尚书衔者，例兼都察院右副都御史衔，其不加尚书衔者，俱加兵部右侍郎兼都察院右副都御史衔。雍正元年又定巡抚加衔制，凡由侍郎授者，定为兼兵部右侍郎都察院右副都御史衔，由学士副都御史及卿员、布政使等官升授者，俱加右副都御史衔，由左佥都御史或四品京卿、按察使等官升授者，俱加佥都御史衔。此后，凡加尚书衔的总督为从一品，加兵部侍郎衔的巡抚为正二品，兼御史衔，品级不变。在清代，由于督抚所具有的都察院衔，所以也责无旁贷的肩负起监察纠劾之责。
    (二)督抚参与官员之行政问责与处分
    督抚作为地方最高行政官员，因其有确定的职掌，又有都察院的兼衔，所以他们能够参与官员之行政问责与处分。主要表现在三个方面：
    第一个方面，参与考核地方官员。正如《清朝通志》中记载：“考课之人，六部卿寺官属，则尚书、侍郎、卿监主之；侍卫及护军官属则领侍卫内大臣主之；满洲、蒙古、汉军八旗则各都统主之；直省文武职则督抚提镇主之。”(40)可见，督抚主要是在三年一次的大计考核之时，对其所属省份的下级官员进行考核。清承明制，每三年举行大计考核地方官，届时由吏部题请，然后通行各督抚府尹办理。其程序大致是各省由州县至府道司，层层考察其属员事迹，由按察使造册申报督抚。督抚据册核其事状，注考语，缮册送吏部复核。其官员考核有所分别，布政使、按察使由督抚出考，缮具履历清单咨部，由部汇核具题请旨定夺。运使道府以下等官，分别由督抚和大计官按应举、应劾分为二本，送内阁具题，奉旨后，吏部会同都察院、吏科、京畿道等详加考核题覆。不论是布按两司，还是运使道府等官，其考核都离不开髂抚的参与，所以，督抚在地方官员的考核与处分中，占有至关重要的地位。
    第二个方面，纠弹违制违纪属员。在这方面，督抚往往以都察院右都御史或右副都御史的兼衔，纠参所属官员日常行政中的一切失责违纪行为。
    第三个方面，可决定官员之去留和是否引见。官员被纠参之后，一般由吏部拟议官员处分，皇帝做最后裁决。在裁决前，当皇帝对某些官员的治政能力品行无法把握时，往往向督抚询问该官情况，由督抚出具考语，皇帝依此考语的优劣，决定该官员之降调或降调留任，或是否引见。所以，督抚一纸“考语”，往往会直接决定官员之去留和能否被引见授官或减缓处分。在雍正朝，随着引见制度的发展，督抚在这方面的参与是比较多的。
    1.督抚考语决定官员之降调。雍正五年，湖南巡抚王国栋题参善化县知县李梦麟失察妖术，吏部初步议处后，奉旨“李梦麟居官如何之处，著行文询问该抚。如居官尚好，著降一级从宽留任，若平常，照部议降一级调用”(41)。湖南巡抚王国栋遂询问署湖广布政司事湖南盐驿粮储道杨馥等各员后，书面报告，称李梦麟才具不足，不能胜任，将李梦麟应遵例降调。李梦麟因此巡抚之恶劣考语，被照例降一级调用。再如雍正八年，江西南昌府知府许慎，失察江西新昌县参革知县陈松年，在署宁州事任内加征火耗私收税银，冒销库子门役工食以及建造营房工料等各项银两，后自行查出自请处分。部议照例降调，奉旨“许慎著询问该督抚，如能胜知府之任，照部议所降之级从宽留任，若系寻常供职之员，即照部议降调”。暂署江南江西总督印务史贻直遂询问前署督臣尹继善，尹继善又据江西布政使降三级调用仍暂管司事李兰等报告，查得“许镇办事非不勉力，钱粮亦知谨慎，但省会为繁剧之区，该守才识有限，不无疏漏之处”。所以最后总督定论，“许镇居官虽属谨慎，办事亦颇勤力，但才非敏练，不过寻常供职之员，不胜繁剧知府之任”。据此，雍正批谕“该督既称许镇系寻常供职之员，不胜繁剧知府之任，著照部议所降之级调用。”(42)可见，督抚考语之重要，直接关乎官员之仕途生涯。
    2.督抚考语决定官员之留任。雍正七年，四川护叙州府事犍为县知县何源溥，对于叙州府署珙县知县严达讳命不报一案，漫无觉察，不行揭报被参，部议照徇庇例降级调用。奉旨“因讳命不报，依议降级之何源溥，著行文询问该督抚，如居官尚好，著照部议所降之级从宽留任，倘居官平常，即照部议降调”。四川巡抚宪德出具考语，“何源溥年力精壮，办事克勤，曾经委令招抚雷波等处苗民，往来无误，尚属勤干之员，请以降级留任，于新设地方洵有裨益”。雍正依此考语下令，“何源溥既称年力精壮办事克勤，著照部议所降之级从宽留任”。(43)再如雍正九年江西巡抚谢昊，题参饶州府浮梁县知县沈嘉征，因署鄱阳县事任内，承审福建晋江县民庄坤生等雇船诱赌伙骗客财一案，错拟罪名，部议照例降一级调用。雍正下旨，“因错拟罪名降调之沈嘉征，著询问该督抚，如居官尚好，著照所降之级从宽留任，如系平常供职之员，著出具考语送部引见。”谢昊确查，“沈嘉征委署实心办事，居官尚好，请求照所降之级从宽留任”。当月有旨，“该抚既称沈嘉征实心办事，居官尚好，著照所降之级从宽留任”。(44)雍正十二年，石麟题参朔平府知府刘士铭督催雍正六年钱粮原参未完一分以上，今未完又不及一分，部议照例降三级调用。奉旨“刘士铭因钱粮未完降调，著询问该抚，如居官果优，著带所降之级从宽留任，若居官平常，即照部议降调”。后巡抚石麟回曰：“朔平地处严疆，接连口外，为边方要郡，知府刘士铭莅任五载有余，熟悉地方情形，居官勤慎，办事干练，委办军需事件亦无贻误，尚属才优明敏之员。”请求留任。雍正下旨，“该抚既称刘士铭勤慎干练，无误军需，著带部议所降之级从宽留任”。(45)可见，一般而言，只要督抚提出请求，雍正往往会予以允准，这也是给予督抚一定的处置权。
    3.督抚考语决定官员送部引见。雍正九年十二月雍正曾颁布谕旨，“因公诖误降调人员赴部候补，应行引见者，从前未令督抚出具考语。嗣后各官赴补文内，著督抚将伊居官如何之处，出具考语送部，吏部于折内注明具奏，带来引见”(46)。从而，就制度规范上，进一步肯定了督抚考语的重要性。但也正是由于考语的重要性，对督抚出具考语又有一定的时限要求：“各省道府州县等官有因公参处，部议降革者，皇上每降谕旨询问督抚，该员居官如何之处，分别留任、降革。该督抚自应即行具奏以定去留，但向来奏定有限期，往往接到部文，迟至三四月或半年之后始行覆奏。伏思，督抚身任封疆，凡属员之贤否，自应平日留心，原不待奉旨询问始行访察，况出具考语，又非行查完审事件办理需时者可比，若不即行覆奏，则寻常供职之员，转得姑容任所，且为日既久，亦恐渐启营求请托之端。请嗣后，凡道府州县有议处降革，奉旨询问居官如何者，该督抚自行出具考语，及会同出具考语，应作何分别定限之处，伏乞敕下该部详加妥议。”(47)后定“俱按接到部文之日，酌定覆奏限期，并令该督抚于覆奏本内，将接到部文，并会稿日期声明，以凭参核，如有延迟限者交部议处。奉旨，允准”(48)。可见，该议定从时间上以及会稿日期方面从严要求，以确保督抚考语的及时可信。官员一旦因督抚之肯定性考语被皇帝引见，其仕宦生涯也可能发生质的变化。
    清初规定，“文职处分，职在功司”(49)。如果“文职、武弁均有考成，其武弁处分事宜，先由兵部议定，然后(亦)移咨吏部”(50)。由此可见吏部考功司的地位，其地位愈是不可动摇，才愈会使得对官员责任的追究标准一致，目标便于达到。雍正朝，对于全国性的追究责任事件，由于事务殷繁，需要其他机构的协助，中央都察院、地方督抚的参与至关重要。正是：“吏部有考功一司，都察院职掌风纪。”(51)而“外吏之贤否听于督抚”(52)。可见，雍正朝处分机构是以吏部为主导，都察院、六科、十五道、地方督抚共同参与构成的问责与处分系统。反映出对于官员责任的追究与处分，是行政、人事中非常重要的一个环节，单凭一个机构的力量难以周全。而且，任何机构都存在一个不断发展完善的过程，雍正朝行政问责与处分机构同样如此。但是，任何制度设定的机构，在封建社会的常态下，都必须听命于皇权。