从新中国成立到1956年，我国处于新民主主义社会向社会主义社会转变时期。与这一具有特殊性的时期相应，周恩来在这一时期阐述的民主思想也有特定的内涵。这些特定内涵有四个方面。
    一、新中国的民主是建立在平等基础上的民主
    周恩来在这一时期提出民主问题是基于平等的。他认为，新中国成立后，在人民内部建立了一种平等的关系。我们的民主是在平等基础上形成和发展的。没有平等就不可能有民主。
    平等，就国内来说，体现在几种关系上。
    一种是体现在以工人和农民为主的劳动人民之间关系上的平等。工人与农民同属于劳动人民，且在争取民族的解放当中结成了牢固的联盟。新中国就是以这一联盟为基础建立的。工人与农民的平等，本来不成问题，但新中国成立后，有三种情况使工农之间在实现政治上平等之后又有了事实上的不平等。一是工人生产力比较发达，农民生产力落后。二是工人居住于城市，农民生活在乡村，城乡差别带来了二者的不平等。三是我国要发展工业，又要发展农业，二者有轻重关系问题。这三种情况的实质是工农之间事实上的不平等。周恩来解决这一问题的思路是平等。但这种平等体现在辩证的统一关系之中。首先，是领导关系中的辩证统一。在政治上，“一方面，中国革命要由工人阶级领导；另一方面，要使革命取得胜利，又必须依靠农民阶级和广大乡村。”（注：《周恩来选集》下卷，第8页。）在经济上， “今天我们确定了城市领导乡村、工业领导农业的方针。城市领导乡村、工业领导农业，资本主义社会就是如此，社会主义社会更是如此。从我国国民经济的构成来说，农业和手工业占百分之九十左右，现代工业占百分之十左右，乡村比重大，城市比重小，但并不能认为因此就可以取消或减弱城市领导乡村、工业领导农业的作用。”（注：《周恩来选集》下卷，第8页。 ）“既然是集中的城市领导分散乡村、工业领导农业，那么，是不是就可以不要依靠农业这个基础并从而忽视乡村呢？不能。无论什么时候都不能取消或忽视乡村这个广大的农业基础。城市与乡村、工业与农业都是辩证的两方面，决不能取消或忽视任何一方面。我们强调城市领导乡村、工业领导农业，决不是忽视广大的农业生产对发展工业的作用。如果没有广大农业的发展，工业发展是不可能的。”（注：《周恩来选集》下卷，第8页。）其次，必须防止两种偏向。“从老解放区乡村来的干部， 有一套很好的农村生产经验，懂得如何组织农业劳动，但不能因此就说农业是重心而忽视工业，否认或者忽视城市领导乡村、工业领导农业的作用。不防止与纠正这种偏向，就会发生错误。”（注：《周恩来选集》下卷，第9页。）“同时，也要防止另一种偏向， 就是在城市中工作的同志，不能因工业领导农业、城市领导乡村而忽视农业和乡村。”（注：《周恩来选集》下卷，第9页。 ）共产党只有在这种辩证的动态中把握平衡，才能在已经解决了工农政治平等基础上，用逐步实现经济上平等的办法达到二者全面、事实上的平等。在这个基础上的民主才是切实的。
    一种是体现在劳动人民与民族资产阶级关系上。民族资产阶级不属于劳动人民范畴，但由于它在历史和现实中的特殊性，建国之初也作为人民的一部分与工人、农民站在一条战线上，共同建国。从这一点上看，民族资产阶级与工人阶级、农民阶级是平等的。但民族资产阶级不属于劳动人民，还有剥削的一面，在经济地位上与工人、农民是不平等的，这又是矛盾的。这种矛盾包含在他们与工人阶级和农民阶级之间的政治、经济、意识形态的总矛盾之中。怎样解决这一矛盾以实现真正平等？周恩来认为，首先要站在无产阶级立场上，从完成党的中心任务出发，对中国的民族资产阶级进行分析。要看到，“今天的中国民族资产阶级有其积极进步的一面，那就是由于他们长期受过帝国主义、封建主义和官僚资本主义的压迫，他们中间一部分代表人物，在一定时期、一定程度上参加过或同情过人民解放斗争。解放后，他们逐渐参加了人民中国的建设，并在国家的领导下，发挥着一定的积极作用。但是中国民族资产阶级还有其黑暗腐朽的一面，那就是由于他们与帝国主义的、封建的、官僚买办的经济有着千丝万缕的联系，同时，中国资产阶级本身也同世界各国的资产阶级一样，具有唯利是图、损人利己、投机取巧的本质。”（注：《周恩来选集》下卷，第81页。）中国资产阶级在新中国起的负面作用不能任其发展。“私人经济事业如果不受限制、不受领导而任其自由发展，则中国经济的发展道路将不是新民主主义而是资本主义，将不是走向社会主义而是回复到帝国主义的附属国或殖民地的经济。”（注：《周恩来选集》下卷，第82页。）在此认识基础上，对民族资产阶级要讲五个不能，“第一，不能孤立地讲公私兼顾，而一定要在服从国家经济领导的条件下讲公私兼顾，就是说，要在符合全国最大多数人民的最高的和长远的利益的原则下照顾私人利益。第二，不能抽象地讲劳资两利，而一定要在承认工人阶级领导的前提下讲劳资两利，以达到发展生产、繁荣经济之目的。第三，不能提倡盲目生产，而一定要逐步实现国家生产总计划的领导。无论公与私，城与乡，中央与地方，大公与小公，都必须逐步纳入计划。否则，工农业的盲目生产，就会发生过剩与不足；商业的盲目经营，就会扰乱市场，波动物价。第四，不能容许谋取暴利，而只能在国家规定的限度或议定的价格内取得合法利润。第五，不能容许行贿、欺诈、偷税漏税、盗窃、引诱等犯法行为继续发生，听其侵蚀人民政权，损害国家财产，腐蚀国家工作人员。”（注：《周恩来选集》下卷，第82-83页。）但是，我们还要团结民族资产阶级共同建设国家，因为“尽管中国是这样大，有这样多的人力，可以加快前进的速度，但中国的经济是落后的，要实现工业国有化和农业集体化，还需要一个相当长的时间，还需要动员各方面的力量。要发挥资产阶级的积极性，让它发展有利于国计民生的经济事业，使我们的经济能更快地发展。所以我们和资产阶级的联合，不仅政治上有可能，经济上也有需要。”（注：《周恩来选集》下卷，第95-97页。）联合民族资产阶级就要尊重他们应有的权利，就要讲平等及在平等基础上的民主。“民族资产阶级参加了人民政权，从政协到人民代表大会和政府里都有他们的代表。在经济组织、文教组织及其他各种组织中，我们都跟他们合作，这都是民主。”（注：《周恩来选集》下卷，第206页。 ）对民族资产阶级既讲利用又讲限制，既讲民主又讲团结，就是实现人民内部工人阶级、农民阶级、民族资产阶级等阶级之间平等权利的基本途径，也是中国新民主主义社会民主得以体现的条件。
    一种是体现在干部与群众之间的关系上。新中国成立后，共产党成为执政党，党的某些干部中也产生了官僚主义作风，这就出现了某些干部与群众之间的不平等问题。怎样解决这个问题？周恩来认为，产生矛盾的根源是在干部方面，解决问题的办法也只能是克服干部中的官僚主义。克服干部中的官僚主义的办法主要有三：一是干部要严格要求自己、自我改造。“学习的目的是为了改造自己。我想，凡是要求学习的人，都应该有这种一个起码的认识。”（注：《周恩来选集》下卷，第60页。）二是干部要多听不同意见。“毛泽东同志常常讲‘兼听则明，偏信则暗’，正是这样一个道理。我们管理着这样大的一个国家，就要注意听取各种意见。”（注：《周恩来选集》下卷，第103页。 ）“毛泽东同志又常常告诫我们：要在捧场、鼓掌、喊万岁的声浪中听出不满意和反对的声音；要常常从反面听一听、想一想，要常常听一些逆耳之言，不要只听顺耳之言。”（注：《周恩来选集》下卷，第123页。 ）三是干部要联系群众。当时周恩来特别强调的是不要忘本，即与老区群众加强联系。（注：《周恩来选集》下卷，第73页。 ）“下了山不应该忘了山，进了城不应该忘了乡。如果忘了，就是忘本。”（注：《周恩来选集》下卷，第73页。）他认为，采取上述三个办法克服官僚主义才能调动广大人民群众的积极性和创造性，而“只有广大人民在生产中发挥了积极性和创造性，才能提高他们的物质生活和文化生活水平，也才能更有效地克服官僚主义。”（注：《周恩来选集》下卷，第13页。 ）因此，发扬民主与克服官僚主义是相互促进、相辅相成的关系。此外，周恩来还认为，在国内民族关系上，男人与女人关系上，都应该按平等的原则来处理。在上述方方面面的关系上体现平等的原则，才能真正发扬民主。
    平等，就中国与外国的关系来说，主要是建立在一个基础、两个原则之上。
    中国要在国际关系上争取平等权利，首要的是要独立自主、自立于世界民族之林。没有这一条，中国在国际上就没有地位，就谈不上平等。没有这种平等，中国在世界上就没有发言权，也就谈不上民主。周恩来认为，新中国必须独立自主，“中华人民共和国外交政策的原则，为保障本国独立、自由和领土主权的完整，拥护国际的持久和平和各国人民间的友好合作，反对帝国主义的侵略政策和战争政策。”（注：《周恩来选集》下卷，第34页。）而独立自主就必须“另起炉灶”，（注：《周恩来选集》下卷，第87页。）必须“礼尚往来”。（注：《周恩来选集》下卷，第87页。）我们不仅努力争取和维护本国的独立自主地位，而且希望其他被压迫国家也能实现独立自主。“亚非各国人民争取自由和独立的过程是不同的；但是，我们争取和巩固各自的自由和独立的意志是一致的。”（注：《周恩来选集》下卷，第147页。 ）“我们要求改变西方殖民国家对东方落后国家的剥削状态，我们要求发展亚非各国独立自主的经济。争取完全独立是我们大多数亚非国家和人民长期奋斗的目标。”（注：《周恩来选集》下卷，第149页。 ）我们对这些国家的独立自主地位同样是尊重的。在周恩来看来，只有独立自主才有中国的地位，才有中国说话的余地。
    中国确立了在世界上的独立自主地位之后，在处理国与国的关系时，还应掌握两个原则：一个原则是反对狭隘民族主义和大国思想。“当然我们应该有民族自信心，可是如果有自大、骄傲的情绪，那就是狭隘的民族主义了，即使有时是不自觉的，也不好。”（注：《周恩来选集》下卷，第90页。）我们要“坚持爱国主义，反对世界主义。我们的爱国主义是社会主义和人民民主主义的爱国主义，不是资产阶级的沙文主义。”（注：《周恩来选集》下卷，第91页。）“社会主义的爱国主义不是狭隘的民族主义，而是国际主义指导下的加强民族自信心的爱国主义。”（注：《周恩来选集》下卷，第91页。）另一个原则是坚持和平共处的原则。“那就是互相尊重领土主权、互不侵犯、互不干涉内政、平等互惠和和平共处的原则。”（注：《周恩来选集》下卷，第118页。）
    在中国与外国的关系上按周恩来的主张，奠定上述一个基础、把握上述两个原则，中国在世界上才会真正受到尊重，才有自己的地位。因此，在国际事务中才会有自己发表意见、主张的民主权利。