二、社会控制能力
    南京国民政府在其成立之初，“没有宪法的依据，没有经过民选。它的‘合法性’不以法律为依据，而依靠外国的承认和国内的一些大的政治力量的拥护。”（注：陈志让：《军绅政权》，第5页， 三联书店1980年。）这种在战争混乱状态下，依靠军事力量组建一新的政府，其权力基础很大程度上依赖于军事权威。因而，作为民国政府的核心人物蒋介石，长久只任国民革命军总司令，既非政府最高领导人，也非国民党最高领袖，以军权驾驭党权、政权，是为民国政府最初之特征。如何把军事上的优势转化为政治上的合法性？如何说明新政权的法统地位？“即使最强者也决不会强得永远做主人，除非他自己的强力转化为权利，把服从转化为义务。”（注：“人是生而自由的，但却无往不在枷锁之中。自以为是其它一切主人的人，反而比其它一切更是奴隶。这种变化是怎样形成的？我不清楚。是什么才使这种变化成为合法的？我自信能够解签这个问题。”见卢梭，何兆武译：《社会契约论》，第12页，商务印书馆1980年。）
    南京国民政府从孙中山的“军政-训政-宪政”的政治发展战略中演绎出“以党治国”的政治模式，并在此基础上形成一党专政的政治体制，它取缔公民的民主权力，关闭了公民参与政治活动的民主通道，在没有公众参与与宪法制约的情形下，强制人民服从统治者的权威。这一体制的主要特征是国民党全面集权。在《训政纲领》第1、2条中规定：“训政时期开始，由中国国民党全国代表大会，代表国民大会，领导国民行使政权。在国民党全国代表大会闭会时，以政权付托中国国民党中央执行委员会执行之。”选举、罢免、创制和复决4种政权， 由国民党“训练国民逐渐推行，以立宪政之基础。”（注：《中国国民党训政纲领》，见荣孟源主编：《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》，光明日报出版社1985年。）治权则属于国民政府，“治权之行政、立法、司法、考试、监察五项，付托国民政府总揽而执行之，以立宪政时期民选政府之基础。”第5 条规定“指导监督国民政府重大国务之实施，由中国国民党中央执行委员会政治会议行之。”第6 条则规定中央政治会议拥有对国民政府组织法的修改权和解释权。这样把原属于国民政府的治权也统至国民党中央政治会议手中。
    取缔公民的民主权力是另一重要特征。孙中山提出的公民拥有的选举、罢免、创制、复决的四项政权也被国民党以“训练国民逐渐推行”之名剥夺殆尽，且规定，“国民党得就人民之集会、结社、言论、出版等自由权，在法律范围内加以限制。”同时强行规定：“人民必须服从、拥护中国国民党，暂行三民主义，努力完成地方自治之完成，始得享有中华民国国民权利。”（注：《中国国民党训政纲领》，见荣孟源主编： 《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》， 光明日报出版社1985年。）在这一原则指导下，南京国民政府通过政府重建与政府与社会关系的再调整，从资产阶级手中夺回了政治自主权。这在中国资产阶级力量最为强大的上海表现得最为典型。清末民初，上海的资本家组织（如上海总商会、上海公共租界各路商界总联合会和公共租界内的纳税华人协会）超越了简单的经济职能，积极参与政治活动。如1905年出现的上海市政委员会，华商体操会在1911年上海辛亥革命中的作用，上海商人在五四运动中的罢市，甚至于1927年南京国民政府的建立，都少不了上海资本家的支持。对南京国民政府的建立与稳定给予大力支持的江浙资本财团，很快发现，他们所享有政治自由从此结束。作为上海资产阶级最有力的组织，上海总商会的领导权逐渐受到南京政府的控制（注：1927年4月，傅筱庵（宗跃）（时任上海总商会会长）， 因拒绝南京当局募集1000万元贷款的任务，而遭通辑，不得不亡命大连。南京当局趁机派出监察委员会，接管了上海总商会。）。上海资本家提出的裁减军队、限制军费、保护私有财产、减轻税赋、编制全国预算等建议，都遭到南京政府的拒绝，1928年8月， 上海资本家以经济力量为后盾强烈要求在南京当局接受其主张，双方的对立是相当严重的（注：美国国务院893／10213，《美国驻上海领事馆克翰宁致美国驻北京公使马克谟的报告，1928年8月11日》。转引自小科布尔（Parks M.cobleJe）著，杨希孟译：《上海资本家与国民政府》，第60页，中国社会科学出版社1988年。）。国民党在加强对工商团体整顿的名义下，把总商会与其它更直接地受到国民党控制的商会组织合并，削弱总商会的独立倾向。合并而成的上海市商会虽然还继续发挥一些纯经济的作用，但是作为合法的机构来说，它却被排除在政治活动之外。再加上国民党中执会颁布的改组条例规定：商会须得遵守上海市党部的指导与训令，并且要受上海市行政当局的管辖，所有商会的成员必须信仰三民主义。商会的独立性被彻底阉割。这些在1927年之前在政治上就已经非常活跃的上海资产阶级，没有能够在国民党统治下维持他们的地位，保持他们的影响，南京国民政府不允许其他任何社会团体发展成为与其分享政治权力的独立的政治力量的决心，很快将资本家转变为政府的附庸，这保证了国家政权对民间社会的全面控制。
    人格化的国家权威是南京国民政府的一大特点。南京当局作为国民革命的产物，革命性的权威虽然否定了旧的国家权威，然而在后革命社会（post-revolutionary society）须有一个合法化的过程。 因为单靠军事领袖的魅力获得的合法性是难以长久维持的，而且更为重要的是人格化的国家权威与社会普遍存在的民主要求背道而驰。正如亨廷顿所言“从长远眼光来看，一个更深一层的合法性基础能使政权生存下去，即使其经济成效低或当面临一些不祥事态时。”（注：《亨廷顿谈权威主义》，见刘军宁等编：《新权威主义》，第319页， 北京经济学院出版社1989年。）这个更深一层的合法性基础，就是国家权威的制度化。然而庆幸的是，1937年的全面抗战爆发，及由此引发的强烈的民族主义，强化了南京国民政府的合法性基础。在此基础上，人格化的国家权威不仅没有完成转换，反而淹没了国家权威制度化（国民参政会）的努力，从而在抗战时期，国家权威的人格化达到了顶峰。
    在孙中山去世后，国民党中央一直实行合议制。抗战既起，军事活动的重要性日渐凸现，独掌国民政府的军事大权的蒋介石积聚了空前的权威和声望。经过一段时间的酝酿，在1938年3 月的国民党临时全国代表大会上，领袖制正式确立。修改后的党章第五章规定：“设总裁1 人，副总裁1人，由全国代表大会选举。 总裁代行第四章所规定总理之职权。”（注：荣孟源，前引书。）大会选举蒋介石为总裁。此举意在制度上明确蒋介石在国民党内的领袖地位，由总裁总揽一切军政要务。国民党五届九中全会（1941年12月）通过的《授予总裁大权，以期迅速完成抗战胜利，建国成功案》，授予蒋介石“全权处理国事，以驳万变而赴事机”之全权。总裁制的确立，虽有违民主本义，但在强敌压境、民族存亡之秋，各界人士皆能捐弃前嫌、共赴国难，总裁制得以通行。蒋介石作为国民党总裁、全国的最高领袖，能否承担全国百姓之重托，领导中国夺取抗战胜利，是为关于党国政治前途之关键。
    在“以党治国”的基本原则下，蒋介石作为国民党总裁已集党政军大权于一身。国防最高委员会是战时党政军一元化最高领导机构，由它来代行国民党中央政治会议的职权，统一指挥中央执行委员会所属各部、会及国民政府五院、军事委员会所属各部分，这进一步强化了委员长蒋介石的权力。
    1931年改制后，国民政府主席成为不掌握实权的国家元首。1943年国民党五届十一中全会，对国民政府组织法进行重大修正，以增强国民政府的职权，使国民政府成为行使治权的政府机关，出任国民政府主席的蒋介石也顺理成章地成为负实际政治责任的国家政府首脑。于此，蒋介石渐集总裁、委员长、国民政府主席于一身，个人权威达到了前所未有的程度。
    民族危亡，使国民政府获得了前所未有的认同和拥护，集权体制也被当作提升抗战国力的制度层面上的改制而为各派政治力量所接受，然而国民党未能把握住这一机遇，重塑南京国民政府合法性的制度化基础，而是一意强化人格化权威。国民党一再宣称“一个国家的政治，与其由民主的虚名而陷于腐败、没落，当然不知一个有才干的道德高超的领袖去执行独裁。与其把政治的任务仰望于一般盲目无能的民众，实不如专责于一英勇贤明的领袖。”“铁和血的领袖和组织出现的时候，就是中华民族复兴的晨光。”（注：周毓英：《法西斯主义在中国》，载《社会主义月刊》，第1卷第三期。）
    如果说国民参政会的设立和运转，是国民党当局尝试扩大政治参与，强化民主政治，开始奠定国家权威合法性的制度化程序和规则基础，那么蒋介石个人集权的加强则迟滞了国家权威由人格化向制度化的转换进程，从而丧失了这一历史机遇。