三、社会供给能力
    推动社会经济的发展，不仅需要国家对社会的控制，同时应该保证国家对社会的有效供给。国家所能提供的公共物品包括：产权保护、国防、公安、公共服务事业、经济基础设施、国际环境乃至政府的有效管理等（注：参阅约瑟夫·斯蒂格里兹（Joseph E. Stiglitz）著，曾强等译：《政府经济学》，第144页，春秋出版社1988年。）。 其中最为关键的产权保护和国防是关系到公民的基本生存权和财产权的关键因素。
    与经济成长息息相关的产权界定和保护能力是国家能力的重要内容。国家所能提供的社会供给应包括明晰的产权关系和有效的产权保护。南京国民政府对资金的急迫需求很快冲垮了它与上海民间资本的联盟，它无意对资本家的私有财产权加以保护，以“革命”、“国家利益”的名义，剥夺资本家的私有财产屡屡发生。如果说，战争期间国民政府使用极端手段来筹集经费而破坏了私有财产权尚有理由，那么在1928 年6月全国经济会议上，商界代表提出“保护商人财产”的议案遭到拒绝，表明国民政府根本不理睬资产阶级要求保护私有财产的要求。该议案要求“所有私有财产，如船舶、面粉厂、工厂、矿山等等，现在仍被政府当局所占据者，应一律立即归还，所有非法没收的财产也同样立即归还原主。”（注：《字林周报》，1928年6月30 日）该议案体现了资产阶级维护私有财产权的要求。上海闸北的工商资本家为维护自己财产不受侵犯，甚至组成了一个闸北商团，上海总商会也公然抗拒淞沪警备司令部的解散命令，继续拔款予以支持。私有财权是刺激资本主义发展的最强劲的动力。国民政府无意保护私有财产权，且强力制服工商界的抗议和争辩。所以，尽管国民党政府在废除不平等条约、收回关税自主权、裁撤厘金制度等方面取得了相当的成果，然而“在没有商务法，没有立法程序能够确保财产，也没有法庭有效确保财产的情况下，空讲保护关税有什么用处？”（注：《中华年鉴：1929-1930》（上海1930），第1204页。转引自《上海资本家与国民政府》，第67页。）虽则国民政府为经济发展提供了一些条件，但是它对产权保护的忽视窒息了资本主义的活力。
    同时，国民政府继承了中国近代产业发展与军事及政治权力密切结合的特点，扩大国家垄断资本。而国家垄断资本所具有军事化、政治化的特点往往制约着经济规律的作用。这种产权制度造成了严重的后果：资源的配置、企业的生存与扩展，主要不是依靠市场，而是依赖政治军事特权的扩大，以此实现资源占有的最大化；限制和压迫民营资本，国家垄断资本运用其政治特权，利用竞争条件的不一致迫使民营资本无法与其展开公平竞争，把资产者摒弃于现代化进程之外；产权关系模糊，行政权力和官僚机构对产业的直接管理，使人们关注的中心目标不是企业自身素质的提高，而是在国家权力体系中的地位，这种主体模糊的国家垄断资本制约着企业自身动力机制的形成；国家垄断资本成为利益集团追逐政治地位和经济利益的工具，从而腐蚀南京国民政府，使腐败成为其难以克服的弊病。
    在国家安全的供给方面，南京国民政府更是显得无能为力。长期以来的分裂割据，在南京国民政府政府的努力下宣告结束，1928年中国本土完成统一。然而，南京政府无力建立稳定的国内秩序和坚固的国防。首先，它无法稳定农村，更无法消除由此产生的共产党领导的革命运动。国内稳定尚未实现，日本的侵略使南京当局的统治受到更加严重的威胁。从1931年的“九一八”事变开始，中国陷入到一场规模空前的战争中，这场战争虽然在激发民族主义方面给国民政府带来了合法性基础，然而它对经济的毁灭性破坏，严重地削弱了国民政府的行动能力。
    总之，南京国民政府在对社会资源进行权威性分配时所设计的社会供给体制有着内在缺陷，它无法保证社会成员最基本的私有财产权和生存权的行使，也无法提供程序供给、保障供给、正义供给和价值供给，基本供给的匮乏，不仅使社会发展失去动力，也使南京政府在迅速的社会转型中无法保障其政治体系的稳定。
    四、国家调适能力
    国家调适能力最本质的内容是制度创新能力。制度创新能力表现在面临国内外环境的变化，国家是否具有自我更新机制，能否创新制度以容纳这些变迁。
    抗战胜利后，中国社会的方方面面都已发生了巨变。特别是在战争中各派政治力量的政治参与热情空前膨胀，这要求南京当局进行政治制度创新，容纳民众的参与要求，把国家政权从威权主义引向宪政主义，把国家权威的人格转为制度化。哈贝马斯在《交往与社会进化》中在论述西方宪政主义国家的合法化过程时特别强调“世俗化”这一概念。“世俗化代表性地意味着以习惯和超凡魅力为基础的合法性标准的削弱，而政府实际作为的重要性日益成为合法性的基础。”（注：阿尔蒙德等：《发展中的政治经济》，见罗荣渠主编：《现代化：理论与历史的再探讨》，第57-58页，上海译文出版社1993年。）这要求国民党放弃以执政党自居的心态，与其它政党展开平等公正的竞争；要求蒋介石从“一个领袖”的地位回到人间以实际的政绩服务国人。在这个转换中，国民党无力拒绝来自其它政治力量的压力，被迫开始了宪政改革的历程。
    在和平、民主的时代大潮中，国共两党重新坐到一起，1945年8 月毛泽东赴重庆和蒋介石共商国事。10月“双十协定”签订，1946年1 月国共双方下达停战令，政治协商会议在重庆召开。几经反复，国民党、共产党和民盟签署了《政治协商会议决案》。和平在即，宪政可待。国人无不为之奔走相告。
    政协决议是各党派利益的综合。国民党无奈之中接受了政协决议。如此，政协决议虽非宪法，却是各派政治力量均表接受的规范，其地位是神圣的。能否遵守政协决议，按其基本精神来规范自己行为，已成为衡量各党派政治行为的合法性的一个基本指标。1946年11月15日，国民党在中国青年党、民主社会党的陪衬下召开了国民大会，制定《中华民国宪法》。对此，中国共产党、民主同盟和无党派民主人士均表强烈抗议，指责国民党违背政协决议精神，单方面决定并召开国民大会，因而，决定抵制此国民大会。这样，制宪国民大会表面上是国民党实施宪政，还政于民的举措，实质上只为他们的政权建立一些民主化合法性的伪装。
    制宪国大于12月25日通过的《中华民国宪法》，从文字上看，已改变了训政时期一党专政下的的政权特性，一定程度上反映着时代的进步。然而，蒋介石却表示宪法“要有暂时变通的权宜……我认为宪法的规定，要尽量适应事实，要注重我们不成文的许多事例，所以条款不宜过于繁密，而且要富有弹性。”（注：张其呁主编：《蒋总统集》，第1264页，国防研究院、中华大典编委会合作出版1960年。）抽象的法律条文在具体政治运作中的实现，得依赖于忠于宪法的强有力的统治集团。而国民党利用富有弹性的《宪法》，通过各种举措，重新恢复集权之本质，从而使宪政徒具空名。在《宪法》公布之后不久，国民政府以维持社会秩序之名，相继颁布了《维持社会秩序临时办法》、《戡乱总动员令》、《戡乱时期危害国家紧急治罪条例》等规定，对《宪法》所赋予公民的各项权利进行了无情的剥夺，《民国宪法》徒有“民有民治民享”之虚名。1948年4月， 国民大会通过的《动员戡乱时期临时条款》更是视《宪法》如儿戏，为适应蒋介石当总统的需要，《临时时条款》取消了立法院对总统行使紧急处置权的限制。有此，总统可以以紧急命令行事。总统权力扩大，且不受其它机构的制衡，《临时条款》不仅把内阁制变成了总统制，而且为总统独裁提供了方便。
    有《宪法》和《临时条款》为保证，蒋介石所拥有的权力以法律形式固定下来。总统府直接秉承蒋介石意旨，就全国的政治、经济、军事、文化、科技各项事业发号施令。行政院虽为国家最高行政机关，实质却为蒋总统之办事机构。立法院为国家最高立法机关，然对总统权力制衡的丧失和立法委员选举中金钱、权力因素的介入，立法院也难以发挥其作用。司法、考试、监察三院，权力外流，徒具形式。所谓五权分立，实为五项分工，各种最高权力都集中于蒋介石和总统府。
    这种因人立法、因人变法的行为，一方面反映了蒋介石政治理念中顽固的传统观点，政治只是权力游戏，只是“王候将相”而非民众所谋之事；另一方面，其置《宪法》之神圣地位于不顾，对维护自身法统地位的《宪法》的藐视，反过来更是破坏了民众对其法统及统治合法性的认同，从而导致其政权基础的动摇。
    从南京国民政府的22年历史看，国家权威经历了一个不断增强的过程。然而，国家权威的增长，未必是国家行动能力的全面发展，也未必能够带来持续的社会认同和服从。国民政府在去除了来自社会的制约，在经历了一个不受限制的发展之后，面临的危机并非是权威缺乏的危机，而是国家权威无限发展带来的合法性危机。从某种意义上讲，合法性是社会对国家的限制。国家权威的增长，没有社会的支持，没有合法性基础，再强的国家权威地无济于事。南京国民政府对社会只有抽取、控制而没有提供充足的供给、强有力的调适，由此超越国家权威的限度而走向崩溃也在情理之中。故一个强大的高效的国家权威，必须是国家与社会关系的相对平衡的国家权威。