二是选拔亲信参与决策，处理政务。皇帝要有效行使自己的独裁权力，必须有一批咨询人员和秘书班子，这一方面能增加皇帝决策的合理程度，另一方面也能减轻皇帝事务性工作强度，而且从群臣中培养、选拔亲信也有利于加强臣僚的向心力。就这一做法之源起可以追溯到天聪时期的书房，康熙亲政后更经常使用。当时，侍郎熊赐履深受康熙信任，“有疑必问”，凡涉政治得失、民间疾苦、天人感应等重大事件，无不向其咨询〔11〕，到康熙十六年，又设南书房，选亲信汉官“供奉内庭，日侍左右”，制诰谕旨，“皆其拟进。”〔12〕雍正即位以后，继承了这一做法。像初年，雍正极为信任川陕总督年羹尧，大事小事无不向其通报，与其商酌，时吏部尚书朱轼也深获雍正信赖，“国家大政及进退人才”，必相询谋〔13〕，对张廷玉，雍正信任尤专，“内值趋承，无日不蒙召对，”十一年张廷玉回籍，雍正感叹道：“朕即位十一年，在廷近内大臣一日不曾相离者惟卿一人，义故君臣，情同契友”。〔14〕因此创设于雍正七年以“惟用亲信，不问出身”为重要特征的军机处，在很大程度上只能说是将这一政治传统制度化和规范化〔15〕。
    考察军机处的职能也能说明同样的问题。光绪《钦定大清会典》对军机处职能作了明确规定，主要包括以下几方面：1，“掌书谕旨”；2，“议大政，谳大狱，得旨则与”；3，“军旅， 则考其山川道里兵马钱粮之数，以备顾问”；4“文武官特简者，承旨则进其名单， 差特简者亦如之；5，考试，“钦命者，预期以其上届之题缮单进谕”；6，“皇帝举巨典成宪，有旨考证，则书其事之本末进焉。”〔16〕从上述职能可以看出，“承旨”是军机处最显著的特点，它的使命不是赋予皇帝以专制权力，而是承认和服从这种权力，同时，它自身并不构成一个独立的权力系统，也不能自动参与清廷最高决策（非奉特旨，军机大臣既不能看奏折，也无权议大政），对皇帝而言，它只是一个顾问应对的智囊机构，起草谕旨，管理机密档案的秘书班子而已，并无权力分配的特殊含义。故嘉庆七年，针对有人“请重军机大臣责成”，嘉庆云：若事必责之军机大臣，“则其权过重”，强调“我朝列圣相承，乾纲独缆”，“用人行政，令出惟行，大权从无旁落。”〔17〕
    当然也须指出，军机处的出现确实标志着清代君主独裁政体的完善，它使专制皇帝有了一个比较固定的智囊集团和秘书班子，由此建立了一套与之相适应的比较严格的保密制度和行政制度，大大方便了皇帝“综核庶务”，行使独裁权力，也有效地提高了官僚政府的行政效率和应变能力，所有这一切正是它一旦出现即深受亲睐，且在清代能长期存在最主要的原因。然而，军机处出现以后，清朝的政府--内阁在最高统治机构中又扮演着什么样的角色？内阁和军机处之间到底是什么样的关系？或谓“雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅名存而已”〔18〕，事实果真如此？要分析这个问题，有必要首先探讨军机处设立以前内阁与皇权之关系。
    二、清初的内阁不同于晚明，它和皇权不存在根本性的利害冲突，也无力与皇权相抗衡
    开始于明初的内阁制最初本是为适应皇帝行使独裁权力而设立的。洪武年间，朱元璋废除丞相制后，以机务繁重，故“仿宋制，置华盖殿、武英殿、文渊阁、东阁诸大学士”“特侍左右，备顾问”，为以后的内阁奠定了初步基础〔19〕。然而到明中叶以后，因皇帝昏庸无能，内阁权力日渐加重，进而出现严嵩、张居正等“权相”，更为严重的是，权臣与权阉相勾结，以至朝政大坏，清人云：“批答，宰相事也，前明中叶，司礼太监实主之，阁臣潜与交通，则共操厥柄，于是爵禄废置，生杀予夺之权，移在幸门，而威福非由上出也，”这种情形显然是朱元璋始料不及的〔20〕。
    清初的内阁和晚明内阁在本质上存在着众多差异，其中最主要一点是：作为中原传统政治制度之象征，清初内阁是在皇权与满洲议政势力的斗争中被逐渐引入和完善的，其根本任务是协助皇帝摆脱满洲议政传统对皇权的制约，建立以专制皇权为核心的官僚政治体制。崇德元年仿明内阁体制建立的内三院（其权力甚微，尚不可与真正意义上的内阁相提并论），其基本目的就是通过任用文臣谋士以减少皇帝在决策上对议政王大臣会议的依赖，当时，内三院集中了不少深受皇帝倚重的文臣，如范文程、刚林等，确有才华者，虽系降将，也被网罗其中。像洪承畴，于崇德七年降清，不久即入内院佐理机务，旋任秘书院大学士。而内三院的出现，也推动着清朝政权的封建化，使其“渐就中国之制”。〔21〕值得一提的是，在皇帝与保守满洲贵族的权力斗争中，内阁，尤其是汉族阁僚往往是皇权的坚定支持者。像鳌拜当政时，国史院大学士苏纳海因拒不党附，反对圈换土地而被处死；国史院大学士巴泰因不附和，康熙六年，鳌拜罗织苏克萨哈罪名，“集众定谳，虑巴泰有异议，弗使与闻。”〔22〕当时，宏文院侍读（后迁秘书院侍读学士）熊赐履是最引人注目的人物。六年，他针对鳌拜专擅这一现实，上著名的《万言疏》，列数朝廷存在的种种弊端，指责鳌拜“但知趋目前尺寸之利以便其私，而不知无穷之弊已潜滋暗伏于其中”，七年，又上《清除积习销隐忧疏》，该疏开篇就用了“皇上聪明天潭，而朝纲独断”这一极富激励性的词句，然后纵论时政，要求康熙采取措施，按儒家学术建立起新的政治体系。这两道奏疏均遭到鳌拜的强烈责难，但却给年轻的康熙帝留下了深刻印象，一年不到，鳌拜集团就被清除〔23〕。内阁在清初政治斗争中的这种立场，一方面由其产生之文化背景，特别是其成员的文化素养所决定，另一方面，也与它在清初权力斗争中的自身利益有关，在一些内阁成员看来，如果皇帝权力加大，清廷决策和管理规范化，内阁作为政府的职能就会加强，权力必然因此而增加。然而，历史的实际并非完全如此。
    和晚明情形不同，清初内阁从一开始就在权力上受着极为严格的制约（赵翼所谓清初“机务出纳悉关内阁”并不符合历史事实），其大学士从来没有享有晚明大学士那种特殊权力。崇德时，议政权大，“诸王大臣合议既定，虽至尊无如之何”，在制度上主要负责办理文书事务的内三院在决策中更没有太多的发言权。〔24〕入关后，在一部分推崇汉制的官僚推动下，清廷将内三院变为行政管理部门（顺治十五年改内三院为内阁），其权力有所加强，但仍未能成为权力中枢。像顺治时，大学士陈明夏权势略张，即为议政大臣宁完我所参，结果陈明夏以“结党奸宄”、“窃弄事权”等罪名被绞杀〔25〕。当时，内阁不得参与机密，重要章奏、密本或奏折均直接送大皇帝，无旨，内阁不得与闻（关于这一事实，请参阅本文第四部分）。降至鳌拜当政时，诸辅臣矫诏将内阁改为内三院，在制度上大幅度恢复关外时的作法，其权力进一步被削弱。〔26〕康熙亲政以后，清廷权力体制有所变化，议政王大臣会议权力日渐衰微，而康熙鉴明末权臣及鳌拜专权的历史教训，却将朝廷主要权力牢牢控制在自己手中，并未在权力分配上给内阁以特殊好处。用他自己的话说就是“天下大权当统于一”，“今天下大小事务皆朕一人亲理，无可旁贷，若将要务分任于人则断不可行。”明确表示，宰相只是“佐君理事之人”，身为皇帝，自己“岂肯以大权授人？”〔27〕当时，大小臣工能否参与机密，主要取决于是否系皇帝亲信，而不在于是不是大学士。像大学士明珠在康熙中叶被人视为权臣，其实，其权力十分有限，曾屡伺于康熙亲信高士奇之门，向其“访问消息”（高其时不过六品微官），又尝求翰林院掌院学士李光地在皇帝面前予以“照应”〔28〕。二十六年，有人控告明珠及其亲信余国柱卖官，康熙问：“何无人参？”奏曰：“谁不怕死！”康熙怒道：“有我，若等势重于四辅臣乎？我欲去之，则尽去之，有何怕？”旋将二人革职。据载：余国柱闻被参，“震惧已不能行，近阁不过数步，扶石拦一步步移始能至阁。”乾隆也认为，明珠虽“柄用有年”，但就其权势，绝不可与明代严嵩、温体仁辈“窃弄威权”相提并论，即所谓“我国家立纲陈纪，朝宁肃清，从无有肖小奸壬，如前代之得以怙权干政。”〔29〕雍正继位后，皇帝更提出要代行大学士之事。元年，雍正降旨：“国家政治，皆皇考所遗，朕年尚壮，尔等大学士应为之事，尚可勉力代理，尔等安乐怡养，心力无耗，得以延年益寿，是亦朕之惠也。”〔30〕到雍正五、六年间，进而表示将代为处理部院一些事务，即“（部院事务）倘不能办理，应将事件呈送朕前，朕代诸臣办理。”〔31〕如果将这种情形和当时奏折制的广泛推行结合，即可发现，是时，皇权已经登峰造极，内阁己没有多少权力可以剥夺，如要剥夺，就是剥夺其协助皇帝处理日常政务的权力，而这显然不符合专制皇帝的根本利益，也不利官僚政体的正常运行。总之，清初的内阁，不但其出现本身适应于加强皇权之需要，而且作为一个政府机构，它一直没有成为权力核心，皇权对内阁一直保持着绝对优势地位，二者之间并不存在根本性的矛盾冲突，这一点，一些善于观察的清人早有觉察，如吴振棫就说：清初“内阁大学士沿明制主票拟，然一一皆秉上裁，大学士无权也。”〔32〕根据这一事实，是很难得出设立军机处是为了削弱内阁权力这一结论的。