三、军机处设立以后，清廷决策规范化，内阁大学士能比较固定地参与机密，清廷权力分配出现微妙变化
    要探讨军机处设立以后内阁地位之变化，有必要对当时清政府的结构作一简要分析。
    和近代许多学者的看法不同，清代，不少人将军机处视为内阁的分支，并不认为二者在建置上是相互对立的两个机构。如赵翼就说：“军机处本内阁之分局”，光绪也说：“军机处为行政总汇，雍正年间，本由内阁分设”，就连大肆攻击后世军机处剥夺了内阁权力的龚自珍也承认：雍正时，“军机处为内阁之分支，内阁非军机处之附庸也。”〔33〕笔者认为上述观点应当引起重视。从表面上看，清代的军机处“大小无专官”，但事实上，在人员选用上，仍遵循着一个基本规律或制度，那就是其主要成员多以内阁阁僚充当。
    首先，大学士在军机处起着主导作用。在军机处设立的最初几年（雍正七、八、九年），除怡亲王允祥外，所有军机大臣都由大学士担任（类似情况在以后也曾出现，如嘉庆元年，七名军机大臣中四名大学士，嘉庆十五年，四名军机大臣中三名大学士），尽管雍正十年以后，大学士在军机处中所占名额增减不定，但有一点是明确的：军机大臣中的“领班”，即所谓“首席”、“首揆”、“首枢”须由大学士担任，“军机大臣兼用满汉大员，无定额，以大学士领班。”〔34〕就制度而言，军机处内部成员互不统属，均只对皇帝负责，但事实上，由于入值之大学士不是受皇帝特殊信重者，就系资深位尊，颇负时望之人，故在军机处中具有较大影响力，如雍正末乾隆初的鄂尔泰、张廷玉，乾隆中期的于敏中即系典型，因而史称军机处“自亲王以下，其领袖者必大学士，唐、元三公尚不及也。”〔35〕
    其次，内阁成员是军机处办事班子--军机章京的基本组成部分。从雍正到道光末的一百年间，任满洲军机章京者，前后共339人， 由内阁入值者76人，几乎占总人数的1/4，远较其他部院为多； 汉军机章京289人，由内阁入值者多达153人，占总人数的一半强。值得注意的是，在嘉庆四年二月以前，汉军机章京绝大部分由内阁中书充当，四年正月，嘉庆帝谕曰：“军机处为机密要地，向来行走章京未定额数，俱由军机大臣挑补，并不带领引见，因思各衙门各旗官员笔帖式、骁骑校、护军校等微员，无不由引见补授，军机章京职事较重，岂有转不带领引见之理？嗣后满汉章京各定为六员，交国机大臣带领引见，候朕简用。”此后，内阁垄断汉军机章京的局面方有所改变。〔36〕
    正由于军机处和内阁在人事上存在着如此密切的联系，所以从一开始，人们就将它视为内阁的分局，而不认为它是一个完全独立的新机构，即军机处“内中堂办事处也。”〔37〕
    在军机处设立以后，清廷权力结构出现了一些新的特征，那就是大学士获得了比较固定地参与最高决策的权力。如前所述，军机处设立以前，大学士往往有“宰辅”之名，而无其实，军机处设立后，清廷决策规范化，作为政府长官的大学士在军机处一直起着领导作用，而能入值军机处的大学士则被称为所谓的“真宰相”。事实也是如此。因为能入值军机处的大学士大多系皇帝特殊信重之人，他们既为行政首长，又得参与机密，不少人还兼管部务，其权力和地位较顺康时期的大学士自然不可同日而语。像雍正末大学士鄂尔泰以宰相自居，权炎甚炽，奉迎者甚众，所到处“巡抚经下，走千里拜谒，虔若天人”，而鄂尔泰也“门庭洞开，宾客车马麻集，漏尽乃已。”〔38〕在这种情况下，如果专制皇帝不能真正做到“躬亲庶政”，失于懈惰，朝廷中就极有可能出现臣权侵犯皇权的现象。如用人之权本为皇帝专政，臣僚不得专擅，可到乾隆中后期，大学士于敏中却能窃弄事权，“所援引或数年至卿贰”，以至“凡词林文士无不奔竞其门。”〔39〕降至乾隆晚年，大学士和珅权倾一时，内外臣工畏惧和珅，“缄口结舌”，对其种种违法行为置若罔闻。及嘉庆即位，一些臣僚如伊江阿、吴省钦、吴省兰等人对和珅仍趋承迎合，不知有皇帝，“惟知有和珅一人。”〔40〕可见，军机处本身并不能防止权臣的出现，清末有人所谓“自设军机处，名臣贤相不胜指屈，类皆小心敬慎，奉公守法；其弊，不过有庸臣，断不至有权臣，……军机处虽为政府，其权属于君；若内阁，则权属于臣”纯系不谙史实的偏颇之辞〔41〕。
    军机处设立以后，清廷权力分配比以前规范，也更加明朗，下面是清廷权力分配示意图：
    皇 帝
    （综揽庶务，乾纲独断）
    军机处：大学士任“首枢” 内阁：“首辅”必入军机处
    （掌书谕旨，综军国之要） （处理日常行政事务， 掌票拟）
    因军机处地处内廷，顾问应对，掌管机要，且内阁“首辅”也董其事，故和内阁比起来，它毫无疑问在权力分配上占有优势地位，即军国大政“无不综汇”，就是内阁、翰林院“撰拟有弗当”，也由军机处审定。然而内阁作为中央政府处理日常事务的地位，并没有因此而受到动摇（这些事务包括典礼、恭拟制诰、勾到、进本、票拟、拟谥号等）。遇到一些重大事务，皇帝仍向内阁咨询。如大学士史贻直未入军机处，然在统一新疆战争中，乾隆每每与其商议，史载“公（史贻直）在政府，时从容承召对，移晷乃出，而公谨慎周详，虽子弟不得与闻。 ”〔42〕票拟仍是内阁主要职任之一，它关涉到官僚处分、 大案定刑等要务，是其权力所在。乾隆年间，一些官僚为显示自己敬慎小心，常常“以折代本”，将本来可以用题本奏请之事改用奏折，直接送达皇帝，而皇帝却以事关“体制”，仍坚持日常事务使用题本，对擅自“以折代本”者予以申饬，以保证内阁作为政府能正常行使自己的权力。如乾隆八年谕曰：“各省折奏事件，有事关人命发交部议者， 该部仍具本题覆〔43〕。”十五年又谕：“各省督抚参劾不职属员，或请革职休致， 或请降补改教，皆地方公务，并非应行密办之事，理当缮本具题，方合体制。近来督抚有先具折奏闻，声明另疏题参者，尚属可行，而亦竟有折奏代具题者，究于体制未协，所有折奏之准泰等，已传旨申饬，著通行各省督抚，凡遇此等参奏，概用题本，以昭慎重。”〔44〕正因为如此，军机处设立以后，需要票拟的题本总数仍有增无减。像乾隆初年，内阁需要票拟之题本每年二千余，到三十年以后，“一岁之中，部本几六千余道，三倍于初年也。”需要说明的是：由于内阁“首辅”以及入值军机处的大学士将主要精力放在军机处，“常日值禁廷以待召见”，这就影响到了内阁工作的正常进行。尤其是乾隆十二年以后，定大学士为满汉各二人，其中一般有两人甚至三人入值军机处（像乾隆十四年、二十七年，四名大学士中，三人入值军机处，仅史贻直一人留阁办事，而十四年史贻直还兼理工部事务。类似情况还很多），这就使太学士对内阁事务的管理力不从心，侍读逐渐承担起票拟责任。时人记载说：“雍正四年，始设侍读二员，助相臣勘本，于后相臣多入军机，始以此奏付批侍读，其有疑难事，侍读率以请命，苟无难焉，相臣押署而已。”因事务繁巨，到乾隆时，又增设协办数员，“渐增至五六人之多”，然董其事者仍感劳苦，“凌晨而起，日昃而返”，“其事如蚕丝牛毛，非一端所能尽。”〔45〕时入阁协办批本的程晋芳感慨说：“旁观者谓密勿重务咸由军机，内阁秉成例而行，如邮传耳。乌知国家大政内自九以下卿，外而督抚藩臬，凡诸兵农礼乐刑赏之事，胥由是出纳焉，可不谓至重欤？”〔46〕诚然，这种情形一方面反映了清朝官僚政治之繁复，但更重要的，它充分说明军机处设立后，内阁并没有像后世某些史家所描述的那样成为“闲曹”、“冗员”，作为清廷最高行政管理机构，它仍处理着大量繁重的日常事务，而这显然是军机处所不能也无法取代的。