官商关系的协调与否对经济发展有着至关重要的影响。甲午战败是近代中国社会的转折时期，当时张謇提出的“商自经营，官为保护，绅通官商之情”（注：“商自经营，官为保护，绅通官商之情”首次完整的提出是在张謇的《答南皮尚书条陈兴商务、改厘捐、开银行、用人才、变习气要旨》，该文《张謇全集》和《张季子九录》均署为光绪三十二年，即1906年，但依据该文中的“日人挟持新约”和“户部有二百兆赔款”等判断，该文实为甲午战败初期，即1895或1896年的作品，至迟不超过1900年。）在中国经济思想史上有着特殊的意义。
    一、早期中国工业化过程中的官商关系
    所谓官商关系就是政府与企业经营者之间的关系。近代中国第一次官商合作发生在十九世纪七十到九十年代。这一时期洋务派基于对富强关系的认识及其早期创办军事工业的困境，迫切希望得到民间资金和人才的支持；而早期中国私人资本主义企业由于力量弱小、数量不多，不仅要受到外国资本的排挤与倾轧，而且要遭到封建守旧势力的侵扰，中国民族资本主义要正常发展，迫切希望得到政府的支持与保护，以减少威胁其发展的阻力。基于以上两方面的要求，近代中国开始了首次官商的合作，同时也开始了双方的初次摩擦。
    官督商办是近代中国首次官商合作的基本形式。它师法中国传统的招商办法，又有所变更。其具体方法是先由官方提供部分官款作为垫借款拨给企业，用于购买机器设备和作基建经费之用，同时指定官僚或与官方有某种联系的商人出面承办，向民间募集资本并经营企业，待企业经营有所得后，再陆续归还政府垫支的官款。1872年开始筹办的轮船招商局是近代中国第一个官督商办企业。80年代前后官督商办企业普遍发展起来，至甲午战败（1895年）以前，中国共有官督商办企业30余家，主要集中在采掘、航运、保险等方面。官督商办企业的经营方针一般公认是李鸿章在倡办轮船招商局时提出的“由官总其大纲，察其利弊，而听该商等自立条议，悦服众商”（注：《李文忠公全书·译署函稿》第1卷39页。）和“所有盈亏全归商认， 与官无涉”（注：《李文忠公全书·奏稿》第20卷33页。）。前者是企业经营管理原则，后者是利润分配原则。官督商办企业在其创办初期除得到政府部分垫款外，还曾得到减免税收、贷款补贴、加工订货等不同形式的支持。十九世纪七八十年代，中国的顽固势力是异常强大的，他们竭力阻止近代产业的开办。开矿，他们说“破坏风水”；架设电线，他们说这是“断绝地脉”；等等，不一而足。传统势力的阻挠，土豪劣绅的破坏，加上衙役胥吏的敲榨勒索，遂使当时的商人把经营新式产业视为畏途。官督商办的出现在早期适应了中国资本主义发展的需要，有助于中国近代产业摆脱创办时的举步维艰。对于它早期的历史作用，郑观应当时评述说“全恃官力，则巨资难筹；兼集商资，则众擎易举。然全归商办，则土棍或至阻挠；兼倚官威，则吏役又多需索。必官督商办，各有责成，商招股以兴工，不得存心隐漏，官稽以征税，亦不得分外殊求。则上下相维，二弊俱去”（注：《郑观应全集》（上）第704页。）。官借商资， 商倚官助就是官督商办形式的基本内涵，也是其创办初期官商双方的理想。
    官督商办企业是近代中国带有一定官办色彩的民族资本主义企业。上引郑观应的评述既是对早期官督商办形式的肯定，也包含了早期中国民族资本家对官督商办的理想界定。但遗憾的是，近代中国的官商关系没有而且也不可能沿着郑观应的理想发展下去。说它没有，是指八十年代中期以后，洋务派官僚明显地改变了初期对官督商办企业的扶掖、保护，背弃了七十年代初提出的“商务应由商任之，不能由官任之”、国家的作用仅限于“官为扶持……以助商力之不足”（注：《李文忠公全书·奏稿》第36卷35页。）的承诺，加紧了对企业的控制。官方专权，排斥压抑商贾，“无事不由官总其成”（注：《中国近代铁路史资料》第1册203页。），企业越来越背离原先的商办意识而趋向于官办，官商矛盾日益激化。说它不可能，是因为官督商办说到底就是一种封建主义和资本主义的融和体，它介乎官办与商办之间，介乎封建国家控制的国家资本主义和私人资本主义之间，可以说是由封建国家经营的国家资本主义的一个变种。尽管它的产生在初期适应了中国资本主义发展的需要，具有某种必然性，但它毕竟是在封建之体嫁接资本主义之花，这和洋务运动的指导方针“中体西用”并无二致。“官借商资，商倚官助”，这只能是一种理想的设计，而实际是决不会达到的。以追求最大利润为目的的资本主义因素--商办，时时刻刻企图突破封建之体，更多更快地发展自己。而以官督为表征的封建主义又时时刻刻企图规范企业内部的资本主义因素，使其为封建之体服务，使其不致越出封建主义之轨，不与封建之体相冲突（尽管为了适应企业内部的资本主义因素，封建之体也有所调整，但这只是零星的变更）。封建主义与资本主义的这种矛盾冲突决定了官督商办企业内部官商之间的合作最终必然是同床异梦。当时，官商之间的矛盾与冲突集中在不合理的总办、会办制度上。这是官督商办企业在“由官总其大纲”的原则下实行的具体的管理办法。它由政府派出大员充当企业的总办或督办，以“亦官亦商”、“半官半商”的身份代表政府全权管理企业，再由总办“察度商情，秉公保荐”几人为会办或帮办，协助总办管理企业。总办、会办的任免概由政府。广大的投资者，特别是中小股东，对企业只有投资权，绝无管理权，“商民虽经入股，不啻途人，即岁终分利亦无非仰他人鼻息。而局费之当裁否，司事之当用否，皆不得过问。”（注：陈忠倚辑《皇朝经世文三编》第26卷第6页。）在这种“官有权，商无权”的体制下， 企业的发展与否广大投资者无权过问，完全取决于由政府任免的总办、会办的优劣，而这正是与追求最大利润的资本主义的企业制度背道而驰的。官督商办这种形式在后期越来越成为中国新式产业发展的桎梏，同是一个郑观应，他在洋务运动后期批评官督商办是“名曰保商实剥商，官督商办势如虎”（注：《张謇全集》第1卷第1页。）。他认为中国民族资本主义企业的前途是“商可自办，官却不必督”。伴随着甲午战败，官督商办企业纷纷瓦解。