一、美国对华政策调整的背景
    当约翰·F·肯尼迪1961年1月20日就任美国第35届总统之机，正是美国对华政策面临考验之时。自50年代中期以来，国际形势趋向缓和，美国对华孤立围堵的遏制政策也由于中国实力的增强和国际地位的不断提高而举步维艰。特别是1958年炮轰金、马事件后，越来越多的美国政界人士也感到，共产党中国的巩固和发展已经是不可否认的事实，美国不能再无视它的存在，必须改变策略以免陷入困境。其实美国的一些智囊集团像“对外关系委员会”、“洛克菲勒兄弟基金会”，特别是“康隆有限公司”，它们对美国外交政策的审议早就开始为转变对华政策进行酝酿了；美国国内舆论也已经开始转变对中国的态度，敌对情绪逐渐缓解，被艾森豪威尔政府后期所压制的主张改变美国对华僵硬政策的社会思潮得以发展；尤其大选时肯尼迪在对华政策上给人们以“自由派”的印象，加之其政府“精英”中不乏“关心”中美关系发展的人，这一切似乎都预示着美国外交将在近期出现较大的调整。然而转变对华政策对新政府来说仍有很多困难：事实上就在艾森豪威尔离任前，他还告诉肯尼迪，虽然总的来说他将支持其对外政策，但对于任何承认北京和允许中国大陆加入联合国的企图他都会强烈反对；而肯尼迪以微弱多数当选，也自觉在行使美国人民授予的总统权利时并不那么底气十足，因此对选举问题格外谨慎，尤其是对华政策上的任何转变都将予人口实，使其陷入斗争的地狱；何况在肯尼迪本人看来，中共对改善美中关系似乎也并不感兴趣，以往与北京的这种联系都没有什么作为。所以尽管新上任的肯尼迪及其政府中的许多高级官员都感到多年以来美国的对华政策并未反映出亚洲的现实，但考虑到将受到“院外援华集团”、共和党和许多国会成员的强烈攻击，以及害怕在这个问题上造成国会和民众的分裂，还是认为：一项更为现实的对华政策所能带来的潜在利益并不证明就有理由为此冒严重的政治风险。为此总统还特别提醒国务卿腊斯克：他不希望在华盛顿邮报或纽约时报上读到国务院正在考虑转变对华政策。显然就肯尼迪而言，采取一项更为现实的对华政策不是其当前而是将来的任务。但此时的中国大陆正在经历最为严重的自然灾害：尽管到目前为止还没有出现大范围的饥荒，但严重的食品短缺已令其从有限的外汇储备中拿出2亿美元用来安排1961年里近三百万吨的粮食进口了， 而且若是1961年的收成仍然不好的话，那么除非大量进口粮食，否则营养不良和疾病就会到处泛滥，可能还会有相当数量的人挨饿[1]， 这个问题却是新政府无论如何也无法回避的。事实上在1月25 日肯尼迪就职后的第一次记者招待会上，便有记者问及有关中国大陆的粮食问题。于是针对中国的自然灾害，新政府内部首先就一系列具体而又迫切的问题展开了深入的研究和激烈的讨论。
    二、美国对华政策调整的内部争论
    （一）关于燃料供应政策的争论
    肯尼迪开始政府工作后不久便收到了财政部长道格拉斯·狄龙的一项申请。他请求其同意国务院-财政部关于授权美国的石油公司由于饥荒在中共的许可下为澳大利亚、加拿大等国运送食品前往中国大陆的船只供应燃料的决定。2月1日国家安全委员会的会议上，当情报局长艾伦·杜勒斯指出共产党中国严重的农业情况后，与会者也专门就以只运送食品并支付现金为条件给自由世界的船只提供燃料这一可能的政策改变进行了简短的讨论，肯尼迪还要求腊斯克对此进行更为深入的研究，特别是美国在政策上任何这样的调整是否能够满足加拿大政府的要求。其实朝鲜战争后，美国的主要盟国就从各自的利益出发不断要求美国放宽对华贸易管制，最终迫使美国不得不同意这些国家在一定程度上放宽它们对华贸易的限制。此时中国国内困难的出现无疑令这个问题变得更加迫切了。但总统特别助理弗雷德里克·达顿却在2月1日建议肯尼迪拒绝狄龙的申请（不过他还不知道国家安全委员会对此事感兴趣）：“此举可能会引发国内对新政府不必要的攻击，却得不到足够相抵的任何重大意义上的好处；最重要的是，这将是个对红色中国采取新政策的信号或者就是真正的第一步，而对一项重大的可能引起争论的转变政策的重要考虑，即与红色中国市场进行贸易的新态度当然可以采取一个更好的姿态。”[1] 虽然达顿没有进一步提出新的政策备选方案以代替狄龙的申请，但2月3日前，总统已经表示应拒绝所有公司的申请。肯尼迪的这一态度表明，尽管他最初要求国务院对此事做进一步的研究，但经过更深入的考虑，还是认为此时还不宜进行这样的政策调整。所以取消对美国石油公司供应有关盟国前往中国的船只燃料的限制的提议就暂时被搁置起来了。但是政府内部对中国当前的困境仍十分关注：情报委员会9 月28日进行的国家特别情报评估[1]（Document 62），国务院政策设计委员会10月26日对华政策的审议[1]（Document 76 ）， 国家安全委员会11月15日对中国国内局势的讨论[1]（Document 77），以及国务院12月26日完成的机构改组，即依据10月26日的草案关于在国务院内除了设有负责与中华民国政府关系的办公室外还应设立一个集中负责中国大陆事务的办公室的建议，中国事务处和东北亚事务司被合并入东亚事务局，由日本、韩国、中华民国和中国大陆（包括港、澳）四部分组成[1] （Document 76,Footnote 1），且改组后的东亚事务局局长由原远东事务司中国事务处主任亚格尔担任。此外，国务院还得知中共已承认1961年的收成将成为连续第三个让人失望的年头，并由此认为在1962年年初的几个月里北京方面要想喂饱它不断膨胀且已是营养不良的人口将变得十分困难[1]（Document 81）。在这种情况下，美国政府内部调整对华政策的争论就变得更加复杂和激烈了，特别是在粮食销售问题上。