康熙六十年八月初一日川陕总督年羹尧奏报陕西亏空情由，奏明西安、延安、凤翔、汉中四府与兴安一州“亏空正项银九十余万两，而原任布政使萨穆哈亏空司库钱粮不在数内。”在分析造成亏空情弊之后，年羹尧奏折末议及赔补之法：
    “愚以为当择其亏空数少或居官谨饬或才能可用不得已而亏空者，姑且从宽限于一二年内将其本任应得耗羡委道府监收补项，仍不许加耗累民。若居官败检、不惜民瘼、亏空最多、任意侵蚀者，立行题参，严加追比。”康熙帝批曰：“妥。”（注：《康熙朝汉文朱批奏折汇编》（档案出版社1984-1985年出版）第8册。）
    仅一个“妥”字就意味着康熙帝同意并授权年羹尧行事。康熙六十年年羹尧奏请火耗归公因之具有划时代意义。
    至此，对耗羡归公起始时间的探讨须对耗羡归公有一界定，从雍正以后实施耗羡归公的实际情况来看，其应包括三个密不可分的方面：一是定耗羡分数，即耗羡率，通省有一定的标准；（注：各省耗羡分数参见嘉庆《大清会典事例》卷139，《户部·田赋·随征耗羡》； 当然这是以后逐渐固定的数字。）二是州县按规定将耗羡全部或部分解送藩库；（注：例如：“提解之法不一，有尽数全解仍分给养廉者……又有每两提解一钱七分，存三分为本官养廉者……”见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第31册第660件，大学士朱轼折（无日期）。 ）三是通省统一支用耗银，设养廉、议公费、补亏空等。然而耗羡归公本无定法，如关于固定耗羡分数，雍正帝于耗羡归公初始就持异议：
    “尔等奏称各属火耗请将分数酌定，朕思一省之内，州县有大小，钱粮有多寡，地广粮多之州县，少加火耗以足养廉，若行之地小粮少之州县，则不能矣。惟火耗不定分数，倘地方遇差多事繁之时，则酌计可以济用，或是年差小事简，则耗羡即可量减矣。又或遇不肖有司一时加增，而遇清廉自好者自可减除矣。若酌定分数则将来竟为成额，必致有增无减。此火耗分数不可以酌定也。”（注：《清世宗实录》卷22，雍正二年七月丁未。）
    笔者以为，耗羡归公之成立须具备两个条件：一，耗羡归公之用；二，具有合法性。徒具第一点之形式的事例颇多，例如：
    康熙四十五年七月，御史袁桥列款弹奏山西巡抚噶礼“纵庇贪婪”，其中第一款即是：“通省钱粮，每两索火耗银二钱，除分补大同、临汾、洪洞、襄陵、翼城、临晋、闻喜、崞县、长治、介休诸处亏空外，入己银共四十余万两。”（注：《清史列传》卷12，噶礼传。）
    再以年羹尧为例，年曾自辩加耗一事：“至火耗一项，因四川地广粮轻，额赋无多，自康熙五十八年用兵事繁，费无所出，钱粮每两加三火耗以济公用，西藏平定，旋复仍旧是实。”（注：《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第5册，雍正三年八月初三日杭州将军年羹尧折。）
    尽管以上噶礼、年羹尧的耗羡事宜有“归公之用”，但它们依然是陋规。而康熙六十年八月初一日年羹尧所奏不同于以前种种“耗羡归公”，其因得到最高统治者的首肯从而具有“合法性”。清代耗羡归公实肇始于此。更准确的说法应为“清代耗羡归公的实施至迟也在康熙六十年”。
    时至康熙六十一年九月，年羹尧与陕西巡抚噶什图上奏认为陕西亏空甚多，若止于参革官员名下追补究竟不能速完，查秦省州县火耗每两有加二三钱者，有加四五钱者，拟量留本官用度外，其余俱捐补全省亏空，如此则亏空可完。可以看出此建议乃前述年羹尧补亏空方案的继续与扩大。康熙帝对之奏请多次严加申斥：“今陕西参出亏空太多不得已而为此举。彼虽密奏，朕若批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”“民间火耗只可议减，岂可加增？朕在位六十一年，从未加征民间火耗，今安可照伊等所题加征乎？”煌煌诏旨见于《实录》，《东华录》、《石渠余记》等又广为载传，影响甚巨。（注：《清圣祖实录》卷299，康熙六十一年九戊月子、甲午，十月甲寅； 参见蒋良骐《东华录》卷24，王庆云《石渠余记》卷3《纪耗羡归公》。 连雍正帝本人也认为年羹尧耗羡归公：“加耗补赔原非奉旨公行之事，乃地方权宜之举。”见《雍正朝汉文朱批奏折汇编》第5册， 雍正三年五月二十五日川陕总督岳锺琪折；陈东林引用过此折的部分内容，只是从养廉银制度的确立角度予以否定，有关耗羡归公起始，其持雍正元年说，见《试论雍正“提耗羡、 设养廉”的财政改革》， 载于《史学集刊》1984年第4期。之朱批。年羹尧、 噶什图此次上奏历来被学者认为是最早耗羡归公之请。）
    皇帝一言九鼎，但终究未能息事宁人。年羹尧等敢冒“天下”之大不韪，对圣命阳奉阴违，在秦省力行耗羡归公。依据后来川陕总督岳锺琪的奏折，我们可了解其具体内容：
    “查前督臣年羹尧主张令州县每两明加火耗二钱，将四分解布政司，于此内督抚各分银一万两并给督抚衙门笔帖式养廉及各项公费，其余皆布政使收用。有二分解府为臬司驿道府厅等养廉之需，有以一钱四分解司分给各州县养廉与抵补无着亏空……”