唐朝宣抚使，是为中央政府临时差遣的赈灾特使。它在唐代减灾行政管理体制中占有重要的位置，在当时方兴未艾的使职差遣体系里亦别具一格。对这项重要使职的认识，虽然已在某些论著里有所涉及，但可惜均过于简略，不甚明了。故此，笔者不揣谫陋，试予以全面的探讨。
    一、宣抚使的基本情况
    唐朝遣使赈灾，系沿袭前代遗风而来，并成为一项长期的经常推行的制度。唐代宗《宣慰湖南制》有云：
    自汉魏以来，水旱之处，必遣使巡问，以安集之。国朝因其制焉，亦命近臣慰抚，俾喻求瘼之意，用纾科敛之急。（注：《唐大诏令集》卷一一六。）
    这段话即简要地说明，唐朝遣使赈灾乃是一项由来已久并经常实行的重要制度。从现存资料来看，唐代早在高祖武德七年（公元624年），已有遣使赈灾的记录，所谓“关中、河东诸州旱，遣使赈给之”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）。最末一次记载则是在宣宗大中九年（公元855年），所谓“以旱，遣使巡抚淮南，减上供馈运，蠲逋租，发粟赈民”（注：《新唐书·宣宗纪》。）。在此中间，亦陆续遣使未辍，累计不下五十五次。足见这确是唐朝长期不断施行的一项制度。
    遣使赈灾在唐代，不但是一项经常化的制度，而且也是一项规范化的制度。
    先唐时期，遣使赈灾的频率不敌唐朝；衔命执行赈灾救荒公务的使臣，似乎尚无专门的称谓（注：参阅《宋书·文帝纪》元嘉四年；《魏书·食货志》孝文帝太和十一年条等。）。唐兴，遣使赈灾愈益频繁，但在玄宗之前，也依然未见专用的名称。高宗朝，殿中侍御史刘思立在《谏农时出使表》内，专文论及该使职，也只是使用了“敕使”（注：《唐会要》卷七七《诸使上·巡察按察巡抚等使》；《全唐文》卷一五三。）这样的泛称而已。及至玄宗开元十六年（公元728年）， 文献里才开始出现特指该使职的专有名称--“宣抚使”。考察“宣抚”一词，最初已见于开元元年（公元713年）七月， 所谓“遣益州长史毕构等六人宣抚十道”（注：《资治通鉴》卷二一○。）。然揆诸史实。此处“宣抚”是否已作为使职名称使用，尚属疑问；况且当时又是指政治使命而言，非谓赈灾出使。所以根据现有资料，严格地讲，“宣抚使”首次作为一个完整的名词出现，并且特指赈灾使职，当是在稍后的开元十六年（公元728年）。《全唐文》卷二九《遣使宣抚河北诏》记：
    河北州县，水灾尤甚。……仍令魏州刺史宇文融充宣抚使，便宣抚水损；应须优恤及合折免并存闾舍，一事已上，与州县相知，逐稳便处置。
    按：《资治通鉴》系此诏于开元十六年正月，文字略异；胡三省在此注中即毫不含糊地断言：“宣抚使始此。”我认为，单从专有名称出现的时间这层意义上说（而不是从该差遣职务产生的时间上说），胡注是完全正确的。据此则知，唐朝赈灾使职的正式命名，最迟不晚于开元十六年。此后，唐朝有时又以“宣抚处置使”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》）或“宣慰使”（注：《全唐文》卷五九《遣使宣慰申光蔡等州诏》。）名号来指称该使职，但三者相比，仍以宣抚使名称使用的次数最多，存在的时间也最久（自始至终）。其官衔的全称，应为“某职事官充某地宣抚使”。譬如，“以魏州刺史宇文融为户部侍郎兼魏州刺史充河北道宣抚使”（注：《资治通鉴》卷二一三。）；“令户部郎中李践方充西川宣抚使”（注：《唐大诏令集》卷一一七；《全唐文》卷七四。），等等。
    那么问题是，何以由来已久的赈灾使职，直到唐玄宗时期才冠以专门的名称呢？我以为关键原因，恐怕还是在于玄宗时代使职大行于世、且系统化专门化规范化程度显著加深的背景。众所周知，临时因事设使，并非始于唐朝。但却是一直到了唐代，这种使职差遣方才随着经济、政治、军事等各方面的巨大的发展变化，开始突破秦汉以来的传统官制的基本框架，似雨后春笋般地蓬勃涌现出来。根据何汝泉先生的统计，唐初迄于玄宗朝，陆续产生的使职已经多至79个，达到唐代全部使职数的55%；其中尤以玄宗时期最盛，新生使职即约占唐使职总数的34.5%（注：参阅何汝泉《唐代使职的产生》，《西南师范大学学报》1987年第1期。）。如此众多的拥有各种实权的使职差遣， 业已形成一个庞大崭新的职官系统，并趋于专门化和规范化，大有取代原有职官体系之势头。于是，值此使职体系方兴未艾、臻于成熟之际，赈灾敕使这项问世弥久、已臻完善的差遣官职，如同其他各色分工明确的使职一样，正式确定一个专门的名称，自然也就是一件顺理成章的事情了。通过这个例子，我们似乎也看到了这样一个真相，即唐朝具体使职的出现与其特有名称的确定，并不一定都是同步进行的；有的使职本身的产生，实际上要早于其专用名称确立的时间。
    关于唐朝宣抚使的选任程序，通常都是临灾派遣，由皇帝令宰相择优推荐，再经皇帝审定之后任命。史载宪宗元和四年（公元809 年）正月壬午，制曰：“近者江淮之间水旱作沴，……临遣使臣，分命巡行，将加存恤，往救灾患，……仍令中书门下即于朝班中择人，分道存抚。”（注：《册府元龟》卷一○六《惠民》。）八天之后，“庚寅，命左司郎中郑敬等为江淮、二浙、荆湖襄鄂等道宣慰使，赈恤之。将行，上戒之曰：‘朕宫中用帛一匹，皆籍其数，惟赒救百姓，则不计费。卿辈宜识此意，……’”云云（注：《资治通鉴》卷二三七；《唐会要》卷七七《诸使上·巡察按察巡抚等使》。）。宪宗临灾之际，决定遣使巡行存恤，下令中书门下从朝官中物色人选，再上报宪宗批准，这样经过八天，方才正式任命，并受到宪宗的召见。通过这个例子，我们大致可以看出唐廷选任宣抚使的一般过程。
    宣抚使人选的范围，仅限于“近臣”或“朝臣”。纵览历次提任宣抚使的官员，其正式官衔，上到侍中、太子少保、各部尚书、侍郎、诸卫大将军、御史中丞、中书舍人、给事中，下及诸司郎中、员外郎以至殿中侍御史、监察御史等等，其中绝大多数为台省官员，皆为临时兼任（参阅本文所引史例，不备述）。即使偶尔以州府长官充任，也临时挂上了中央官衔，表示已兼具朝臣身份。如前引宇文融条即为一例（注：另见《册府元龟》卷一○五《惠民》景龙二年二月条。）。
    唐廷每次所遣宣抚使人数，依当时灾区面积而定。凡受灾范围限于一道之内，一般只遣使一人前往；倘若灾区跨州兼道，面积很大或两道相距遥远时，便往往要派几名使臣分赴各地。前一种情况如高宗总章二年（公元669年）七月，“剑南益、泸……等一十九州大旱， ……遣司珍大夫路励行存问赈贷。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）后一种情况如太宗贞观九年（公元635年），“关东、 剑南之地二十四州旱，分遣使赈恤之。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）宣抚使的随行部属，按使职差遣惯例，盖临时组建，一般在十六人左右，所谓“一使之下，凡一十六人”（注：《全唐文》卷一五三刘思立《谏农时出使表》。）。天使出京，照例皆“赍诏书”，“持节”，并“驰驿”或“乘传”（注：分见《唐大诏令集》卷一一六《宣慰湖南制》；《全唐文》卷二六《赈河南河北诏》，又卷四《赈关东等州诏》；《册府元龟》卷一○五《惠民》开元十五年七月诏等。）而行。
    宣抚使出使地域范围，大都是关中及黄河中、下游一带灾区，或者是成都以东的长江中、下游流域的灾区；四周的边远灾区则罕见他们的踪迹。究其缘故，盖中原内地对于唐王朝来说，始终具有特别重要的经济价值和政治意义，并且距离京师相对而言也比较近，交通方便一些，由是成为唐廷遣使赈灾的基本区域。
    唐代宣抚使属于一种临时性差遣。尽管宣抚使体制伴随唐代灾害的频繁发生以及使职的盛行，成为一项经常化、规范化的减灾行政制度，但同时，它又因为灾害在时间上的间歇性和空间上的非稳定性，实无必要变成一种固定的常设性的使职机构。是以宣抚使之职，每次都是临灾之际由朝廷择人授任，一旦完成任务，旋即回朝复命卸任；所谓“回日具状奏闻”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》开元十六年十月诏。），反映的正是这种临时差遣性质。
    综上所述，可知唐朝宣抚使系上承前朝故事，因灾而设，灾后即罢，已发展成为一项经常化、规范化的中央临时差遣之职。