三、宣抚使体制的利弊
    任何行政制度都有利有弊：唐朝宣抚使体制也不例外。其优越性就在于它非常符合减灾行政管理的准确、灵活、集中、统一原则；主要弊病则在于它又不免损害了减灾行政管理的及时、简便原则。
    如前所言，唐代各级地方政府在减灾行政管理领域内，均是作为常设性的减灾执行机构而存在的。那么，因何唐廷又要屡次以遣使赈灾的形式，干预地方政府的赈灾执行权呢？我认为主要原因就在于，遣使赈灾较之地方政府赈灾，自有其特殊的优越性。
    首先，也是最重要的一点，唐朝历任宣抚使多属一时精选，能力素质高，责任感强，从而有利于中央赈灾决定得到切实准确的执行。
    人所共知，减灾行政管理历来属于国家的一项重要职能，所谓“兴农去害，有国之大事也。”（注：《开天传信记》姚崇语。）而宣抚使奉旨赈灾，往往牵涉到大范围灾区的安危和无数灾民的存亡，事关重大自然不言而喻。故此，唐廷对宣抚使人选的物色，自必要谨慎从事，精心安排。例如在前述元和四年正月制书里，宪宗即明白指示，鉴于“江淮之间水旱作沴”，特“令中书门下即于朝班中择人分道存抚。”皇帝就宣抚使的任命之事，专门下令宰相在朝官中挑选对象，显见此举非同一般。那么问题是，究竟用什么样的标准来“择人”呢？换句话说，唐廷选任宣抚使的标准是什么呢？宪宗这道制书里未作说明，但我们可以透过其他史料，窥知其大要。《新唐书·权德舆传》里，有这样一段话颇值得注意：
    （德宗）贞元八年（公元792年），关东、淮南、浙西州县大水，……德舆建言：“（前略）宜择群臣明识通方者，持节劳徕，问人所疾苦，蠲其租入，与连帅守长讲求所宜。”
    这段话说明，对宣抚使的委任，应该挑选那些“明识通方者”，也就是挑选那些具有远见卓识、善于灵活处置而又不失原则的官员。假如说德舆的这番建议也许表达的只是个人的观点，那么，下述玄宗《遣使宣慰江南淮南等州制》所反映的，无疑便是一种普遍的舆论乃至最高统治者的态度。该制书内也有这样一句令人瞩目的话：
    （前略）皇甫翼等，咸谓能贤，式将朕命。其间乏绝，应须赈贷，便量事处置，回日奏闻。（注：《全唐文》卷二三。）
    这段话也清楚地表明，当时荣任宣抚使的官员，皆堪称“能贤”，也即德才兼备者。这恰与德舆所说的择人标准异曲同工。准此而言，则不难明白，唐朝对宣抚使的选任，一贯是注重精审，务求“明识通方”、“咸谓能贤”者充任之。宣抚使任职标准之高，于此可见一斑。不惟如此，而且宣抚使例由天子亲自审定，临行前还要受到君主的召见，耳提面命，倍受倚重；完成使务后又须即时回京“具状奏闻”，直接向皇帝负责。凡此种种特殊因素，均势必有助于保证宣抚使的素质能力俱臻上乘，亦有利于强化他们的责任感。所以，唐代历任宣抚使基本上属于德才兼备，堪称一时精选，大都能恪尽职守，不辱使命。如前所说，贞观名臣魏征就曾临灾受命，兼任过这项重要使职。翻检唐代史乘，尽管有关地方官吏在减灾中渎职的现象屡见不鲜，然而却罕见宣抚使赈灾失职的记载（仅有一例）。这一鲜明的对比，无疑在总体上显示出二者能力品质的巨大差距。《册府元龟》卷一○六《惠民》大和八年（公元834 年）九月诏称：“淮江、浙西等道仍岁水潦，遣殿中侍御史任畹驰往慰劳，以比年赈贷多为奸吏所欺，徒有其名，惠不及下”云云。这番话可谓一语破的，尤证唐廷遣使赈灾，旨在防止地方官吏的贪污渎职行为，有益于中央赈灾决策获得准确切实的贯彻。
    其次，宣抚使作为唐廷精心遴选的赈灾专使，深得皇帝的信任器重，具备事权专一、量事处置、先行后奏的优越条件。而这种特殊条件正好适应大范围大规模赈灾活动的需要，有利于宣抚使不失原则而又能灵活地履行赈灾使命，更有效地协调和组织广大灾区的赈济活动。此外，宣抚使作为天子的全权代表，巡视灾区，慰抚灾民，其所能产生的社会政治影响，无疑也是异乎寻常，不容低估的；所谓“冀此天恩，踊跃参迎”（《唐会要》刘思立语），这不但能有益于稳定陷入困境的灾民群众的情绪，亦当有助于激发官民抗灾救荒的热情。
    因此综上可知，遣使赈灾从效能上讲，较之地方政府确实具有得天独厚的优势，可以在更大程度上满足减灾执行活动的准确、灵活原则。另一方面，宣抚使奉命赈灾，一身而三任，权限巨大，直接对皇帝负责，其体制本质上乃是集赈灾的决策权、执行权和监督权于一体；这一点也完全适合于唐朝减灾行政管理追求高度集中、统一的需要（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》，《安庆师院社会科学学报》1996年第3期。）。于是乎， 这就决定了宣抚使赈灾体制代替地方政府赈灾体制的必然性。
    然而，问题又并非这样简单。实际上，遣使赈灾固然非常符合减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，但同时又不免损害了及时、简便原则。早在高宗仪凤二年（公元677年）， 侍御史刘思立就已洞察到了这一纰漏。他在前引《谏农时出使表》内敏锐地指出：
    臣伏见河南、河北旱俭，敕遣御史中丞崔谧、给事中刘景先分道存问，兼量事赈贷。……部宣问须见众人，赈给须作文簿，少处犹经两月，多处必更淹延，都计所历州县，烦扰不可胜纪。……又刺史、县令，委任不轻，准敕即成，合称明旨，用仓给户，不足为难；且令赈贷，庶免饥乏。
    本来，赈灾救荒贵在“简便及时”（注：参阅《全唐文》卷五四德宗《水灾赈恤敕》等。）。广大灾区哀鸿遍野，嗷嗷待哺，然而宣抚使一行却必须逐一前往各州县视察，登记，施赈，以至于旷日持久，烦扰不堪，结果自然难免顾此失彼，影响到赈灾的整体实效。所以，在实际执行过程中，便暴露出宣抚使体制的一大弱点，即在于它损害了减灾管理所应遵循的及时、简便原则。职此之故，当时高宗终于采纳了思立的意见；史称“疏奏，（崔）谧等遂不行”，而改“委州县赈给”（注：《旧唐书·文苑刘宪传》。）。这次改变显然意味着，宣抚使赈灾体制难以完全取代地方政府赈灾体制，因为前者的缺陷正好是后者的长处。
    可见，唐朝宣抚使体制也是有利有弊。但是值得注意的是，嗣后唐廷权衡利弊，实际上仍未能废止宣抚使体制，而是继续维持着唐初以来所形成的二元赈灾行政体制的格局，也即遣使赈灾体制与地方政府赈灾体制并存的格局，并使之达到较为均衡的程度。
    据笔者统计，有唐一代，国家对灾民的赈济和蠲税凡一百九十一次，其中遣使赈济、蠲税共计五十五次，其余则大抵属于地方政府所为（注：每次遣使不论人数，也无论是单独赈济或蠲税，还是同时赈济、蠲税，均计作一次。）。其运作规律大体上是，在一般灾情下，可以允许当地政府分别执行中央的赈灾指示；自开元二十九年（公元741年）起，朝廷还进一步放宽限制，改“先奏后赈”为“先赈后奏”（注：《资治通鉴》卷二一四。），藉以满足减灾管理活动的及时、简便原则。而另一方面，当中原地区发生严重灾情时，唐廷往往又会临时选贤任能，遣使赈灾（在一般灾情下，事后也有可能遣使检查地方政府赈灾效果，所谓“朕当重遣使臣宣慰按覆”（注：《册府元龟》卷五○二《常平》开元二十九年条）。）。以便能更有效地符合减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，努力减轻大灾之年的社会损失。这样，便形成了宣抚使赈灾体制与地方政府赈灾体制长期共存的局面。耐人寻味的是，这种双轨制现象，既是唐朝减灾行政管理中集权与分权相排斥的结果，同时又是集权与分权相调和的产物。
    总而言之，唐朝宣抚使乃是一种临时奉旨出使，执行赈灾任务的差遣官职。它上沿前朝传统而来，并进一步经常化和规范化。该使职因灾而设，灾后即罢，于朝臣中择优选任，直接向皇帝负责。其职责和职权在于：代表皇帝视察灾情，慰问灾民；承诏赈灾蠲税，拥有便宜行事的特权；兼有减灾行政监督之责，有权纠正违失乃至黜陟官吏，可以先行后奏。宣抚使体制非常适合唐朝减灾管理活动的准确、灵活、集中、统一原则，但又不免损害了及时、简便原则。因而，唐代实际推行的乃是一种宣抚使赈灾与地方政府赈灾长期并行的二元行政体制。