二、宣抚使的职责职权
    宣抚使作为唐朝赈灾特使，在减灾行政管理领域，肩负着广泛的职责，并拥有显赫的职权。归纳起来看，大致上体现在以下三个方面：
    其一，宣抚使系代表皇帝，专程赶赴灾区，慰抚灾民，并视察灾情。
    在唐朝遣使赈灾制敕里，几乎都少不了这样一类话语，诸如“宣抚”、“宣慰”、“慰抚”、“慰劳”、“存抚”、“存问”、“巡抚”、“巡问”、“安抚”，等等（参阅本文所引史例，不赘述）。名目虽殊，涵义却相同，就是强调宣抚使的重要使命之一，乃是向广大灾民传达皇帝的慰问关怀之意。上引《宣慰湖南制》中，所谓“仍赍诏书，体问周恤，宣示郡邑，令悉朕怀”云云，表达的正是这层涵义。
    另一方面，由于敕使“宣问，须见众人”（注：《全唐文》卷一五三刘思立《谏农时出）使表》。）；也就是要深入灾区，接见广大灾民群众。因而，这里实则也包含了视察灾区、了解灾情的用意，亦即上引《宣慰湖南制》所谓“俾喻求瘼之意”。实际上，这一点在一些赈灾诏书里也有过明确的规定。如太宗在《赈关东等州诏》内便曾明确指示：“可令中书侍郎温彦博、尚书左丞魏征……等，分往诸州，驰驿检行。其苗稼不熟之处，使知损耗多少；户口乏绝之家存问，若为支计，必当细勘。速以奏闻。”（注：《全唐文》卷四。）该诏令规定，使臣必须仔细调查灾情，认真了解民意，讲得颇为具体清楚。因此显而易见，宣抚使的职责职权之一，便是代表君主，专程视察灾区，慰问灾民。
    其二，宣抚使奉旨出京，须在灾区政府和中央有关职能部门的协助配合下，贯彻执行中央政府关于对灾区赈济、蠲税的决定，并可依据皇帝的授权，便宜行事。
    唐朝宣抚使的使命，不仅仅在于视察慰问，更主要的还是在于遵照朝廷指示，主持灾区的赈济、蠲税事务。前引元和四年正月遣使赈灾制曰：“临遣使臣，分命巡行，将加存恤，往救灾患，冀安流庸，任免其田租，赈以公廪。”这段话即简练地概括指出了唐朝宣抚使的重要使命，就是在于存恤救灾，主持灾区的赈济与免税事务。另，《唐大诏令集》卷一○四载玄宗开元十六年十二月二十七日《处分朝集使敕》亦曰：“顷者水灾，荐及河朔，思无不至，忧彼元元。发仓廪，漕江淮，以赈之；蠲租税，停征役，以安之。……虽已遣使安抚，或恐事未周到”，云云。这段话则从另一个角度揭示出同样的事实，即主持赈灾蠲税，正是宣抚使的重要职务范围。
    但是，按照唐朝制度的规定，各级地方政府本是减灾行政执行方面的主要常设机构；同时，中央政府的一部分职能机关，如尚书省户部之仓部司、工部之水部司以及唐后期的户部司、度支司等等，也于各自的职能范围内，分担着一定的减灾职责，如赈灾粮的收支，蠲税的核算，水利工程的修缮管理等等（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》，《安庆师院社会科学学报》1996年第3期。）。因之， 宣抚使临时出使灾区，执行朝廷的赈灾指令，便势必需要依靠灾区各级政府的支持，并且要同中央有关部门建立事务上的协作关系。这种以宣抚使为主，会同灾区政府、中央有关机构合作赈灾的临时行政体制，在唐朝历次遣使赈灾诏令中，也都得到明确的规定。今略举几例：
    例一，玄宗开元十六年（公元728年）十月诏：
    河南道宋、毫……州奏旱损。宜令右监门卫大将军黎敬仁往彼巡问，如有不支济户，朕须赈给，与州县长官相知，量事处置讫，回日具状奏闻。（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）这条资料表明，宣抚使开仓赈灾，需要和灾区的地方长官合作共事，酌情处理。
    例二，文宗《令李践方充西川宣抚使敕》：
    宜令户部郎中李践方充西川宣抚使，应遭水人户，委与本道观察使计会，各量税额所（入）、漂损多少，等第分数，蠲放今年夏、秋税钱及租子等。（注：《唐大诏令集》卷一一七；《全唐文》卷七四。）
    这段资料也表明，宣抚使减免灾民租税，亦须和当地行政长官共同商议办理。
    例三，德宗“贞元八年（公元792年），关东、淮南、 浙西州县大水，……帝乃遣奚陟等四人循行慰抚”（注：《新唐书·权德舆传》。）。其诏曰：
    应诸州百姓因水漂荡家产，湮损田苗，交至乏绝，不能自存者，委宣抚使赈给；沉溺死者，各加赐物。仍并以所在官中两税钱、物、地税充给。（注：《全唐文》卷五二《遣使宣抚水灾诏》。）这段史料则说明，宣抚使赈灾，需要动用政府的两税钱、物及粮食，也就势必要和当时掌管这些税收钱物的户部司、度支司机构打交道，建立起临时协作的关系。
    例四，文宗大和四年（公元830年）七月诏：
    仍令宣慰使李珝与本道勘会人户，实水损，每人量给米一石；其当户人多，亦不得过五石。令度支以逐便支送。（注：《册府元龟》卷一○六《惠民》。）
    这条史料更鲜明地反映出宣抚使在奉命赈灾活动中，同灾区政府及度支司等中央财政机关所形成的必要联系。
    所以通过以上分析及所举事例，我们不难明白，唐朝宣抚使出使灾区，必须会同当地政府以及中央有关职能机构，建立起以宣抚使为主的临时合作的行政关系，藉以贯彻落实朝廷关于赈灾蠲税的决定。应当指出，这项承诏主持赈灾、蠲税的使务，正是宣抚使最主要的职分。因此在唐代文献里，凡是简略记载宣抚使事迹之处，常常便以“遣使赈给（赈恤）”一类的短语概括言之。
    唐代，天子临遣使臣，一般都要授予宣抚使“便宜行事”的特权，允许先行后奏。这是因为唐帝国幅员辽阔，各地灾情复杂多变，宣抚使衔命出京，既要准确执行朝廷的赈灾指示，同时又必须根据灾区的实际情况，灵活地采取具体有效的措施，故而非常需要事权专一，拥有灵活处置之权。这种职权上的特点，也在唐朝遣使赈灾诏敕中得到充分的体现。譬如前引开元十六年十月诏书内即明确授权，宣抚使可以“量事处置讫，回日具状奏闻”。再如玄宗天宝十二载（公元753 年）正月赈灾诏令也明白指示：“宜每道各令御史一人即往宣抚，应有不支济者，与所由计会，随事赈给；如当郡无食及不充，听取比郡者分付。”（注：《册府元龟》卷一○五《惠民》。）同样，前引元和四年正月事例中，亦“许（郑）敬等以便宜行事”（《唐会要》）。如此等等。这些例子足以表明，宣抚使依据赈灾诏令，可享有便宜行事的特权，并以“回日具状奏闻”的形式，先行后奏，直接向皇帝负责。因此，宣抚使作为灾区赈济蠲税事务的特殊主持者，便成为唐朝减灾行政执行系统中权限最大的官员。
    其三，在上述主要职责职权以外，宣抚使还兼负着检查督促灾区政府减灾行政执行活动的责任，并有权及时纠正违失以至于黜陟官吏，可先行后奏。
    宣抚使奉命赈灾，虽说与灾区政府建立的是一种临时合作的关系，可是身为钦差大臣，无形中仍具有一种特殊的权威，所谓“敕使抚巡，人皆悚忭”（《唐会要》刘思立语）；再加上宣抚使公务完毕，照例要即时回朝奏闻天子，从而对地方政府更能产生一股强烈的压力和约束力，同时，这也会促使宣抚使对赈灾事务负起主要领导和督察的责任。
    不仅如此，实际上唐廷在遣使赈灾制敕中，亦屡次明文规定，宣抚使还兼有减灾行政监督之责，并且拥有纠偏黜陟之权。比如玄宗《遣使宣抚河南河北道诏》说：
    ……可往河南、河北道遭水诸州宣抚，仍审察有不支济者，宜更量加赈贷；若屋宇损坏，牛畜俱尽，及征人之家不能自存立者，量事助其修葺。其有官吏纵捨，赈给不均，亦须纠正。回日奏闻。（注：《全唐文》卷二九。）
    这一史例说明，宣抚使在赈灾过程中，有责任及时发现并纠正可能出现的官吏违法不公行为，有权独立处理，事后奏闻。
    另如《旧唐书·玄宗纪》开元廿一年（公元733年）四月条云：
    以久旱，命太子少保陆象先、户部尚书杜暹等七人，往诸道宣慰，赈给，及令黜陟官吏，疏决囚徒。
    这段资料也证明，宣抚使在宣慰、赈灾的同时，还要负责考察灾区官吏，并有权就地黜陟。又如《新唐书·穆宗纪》长庆三年（公元823年）三月条也略记：“淮南、浙东、西、江南、宣歙旱，遣使宣抚，理系囚，察官吏。”这条唐后期史料同样表明，宣抚使在奉诏慰抚灾民的同时，还肩负监察灾区官吏的使命。
    兹略举上述数例，便知宣抚使在宣慰、赈济的过程中，还对灾区政府负有监察督促之责，而且拥有纠正违失、黜陟官吏、先行后奏之权。因此，就某一灾区的赈灾活动而言，宣抚使不仅以减灾行政执行方面的临时长官身份出现，同时亦作为减灾行政监督方面的临时长官而存在，并且又成为唐朝减灾行政监督系统之内权限最大的官员。
    归纳以上论述，不难看出，唐朝宣抚使的职责职权，基本上体现于宣抚、赈灾和督察等三项减灾使命上。其范围横跨当时减灾行政执行体制与减灾行政监督体制，涉及临灾救济阶段抑或灾后恢复阶段（注：参阅拙文《唐代减灾行政管理体制初探》以及《唐代减灾思想和对策》，《中国农史》1995年第1期。），责任重大，权力显赫， 直接对皇帝负责。当然，这里所讲的职责职权范围，是就总体制度上而言的；至于每一位具体的宣抚使当时所应履行的职能，却是各有侧重，不尽相同，分别根据其时国家减灾活动的实际需要，由唐廷在诏令中临时予以具体规定。我们还发现，偶尔更有超越这一范围的现象。《唐会要》卷七七《诸使上》载：“（元和）十四年二月，淄青都知兵马使刘悟斩逆贼李师道，淄、青、兖、郓等十二州平。诏户部侍郎杨於陵以本官充淄青等州宣抚使。”按：此次出使，显然已经超出赈灾活动的范围，但这毕竟是极其罕见的例外，无碍大局。