随着政治制度研究的深入，古代帝国的政治体制问题越来越引起人们的关注。但目前已经出版的著作，基本还没有触及到整个中国帝制时代长时段的体制演进。在这个演进过程中，有许多关键的环节，标志着政治制度划时代的变革；也有许多影响制度演进的关键性因素，造成了某种划时代的变革。唐代是中国古代政治体制演进过程中具有划时代意义的重要时期，而唐代本身的制度也始终处于不断的变革之中。安史之乱被认为是将唐代历史划分为前后两期的转折点，其对于政治制度的变革也产生了重大影响。战争是影响政治制度演进的关键性因素之一，而学界以往很少关注安史之乱及此后的战争环境对唐帝国在制度层面上变革的意义。实际上，它为唐代制度的演进促生了许多新的因素，并使得高宗武则天以来尤其是玄宗时期制度的调整（注：唐高宗武则天至玄宗时期制度的调整，是唐代制度变化的又一个重要阶段，也是本文论证的前提。可参看拙文《论唐高宗武则天一对玄宗时期政治体制的变化》，《唐研究》第3卷，北京大学出版社1997年版。）， 在新的形势下出于战争的特殊需要，得到进一步的强化和发展。从更长远的角度看，安史之乱及其后直至德宗建中（公元780-783年）年间的战争环境，在由唐制向宋制的过渡之中，有着不可忽略的意义。
    一、战争带来的新问题及使职体系的形成和巩固
    使职产生的原因是统治形势的变化导致的新事务的出现，由于制度上规定的官僚体系基本是具有固定机构和固定职掌的，而国家事务却总是不断变化的，所以临时性的使职派遣就成为许多王朝都具有的现象。但唐代自高宗武则天以后出现的使职差遣，逐渐衍生出一种新的行政机制，临时派遣的使职演化为固定的职务，并逐渐形成一个按照新的机制处理政务的体系。与原有尚书六部行政体系相比，使职的一个基本特点是，本司之官不治本司之事，要差遣他官来判决；即使本司之官要治本司之事，也需要特别的授权（注：参见陈仲安、王素《汉唐职官制度研究》，中华书局1993年版，第99页。）。唐代的使职差遣在安史之乱以前已经很普遍，但使职体系的基本形成则是在安史之乱以后。政治制度的变化归根到底是国家政权统治形势变化的结果。安史之乱的爆发为唐王朝的统治带来了一系列的新问题，从而造成行政制度上使职体系的初步形成和巩固。
    战争带来的新问题首先表现在财政供应方面。本来在天宝年间，由于土地兼并及其引起的土地占有状况的变化，均田制和租庸调制破坏，新的赋税征收原则尚未完全确立，国家的赋税收入发生了严重的困难，在这种背景下，财政问题凸显，财政使职不断扩大；而杨国忠以其特有的经济之才以及特殊的背景，先后以度支员外郎、郎中兼领十数个使职，并以给事中兼御史中丞专判度支事，取得了总理财政收支的大权，成为事实上的财政总管。而这种在特殊背景下出现的由一人总管财政的制度，由于战备供应的需要，在安史之乱后被继承和巩固下来。战争之初，第五琦至蜀中奏事，向玄宗奏言：“方今之急在兵，兵之强弱在赋，赋之所出，江淮居多。若假臣职任，使济军需，臣能使赏给之资，不劳圣虑。”玄宗大喜，即日拜监察御史，勾当江淮租庸使。寻拜殿中侍御史。寻加山南等五道度支使，迁司金郎中、兼御史中丞，使如故。迁户部侍郎、兼御史中丞，专判度支，领河南等道支度都勾当转运租庸盐铁铸钱、司农太府出纳、山南东西江西淮南馆驿等使（注：《旧唐书》卷一二三《第五琦传》。据《唐会要》卷五九尚书省诸司下度支使条，“韩元元年，第五琦除度支郎中，河南五道度支使”。其时当在迁司金郎中之后、户部侍郎之前。又《唐会要》卷五八尚书省诸司中户部侍郎条，“至韩元元年十月，第五琦改户部侍郎，带专判度支，自后遂为故事，至今不改。”）。从第五琦的仕历可以看出，战争使得整个官僚机构遭到破坏，更加不可能由原有户部诸司来承担赋税征敛和战备供应的任务，而是直接继承了开元、天宝以来发展起来的使职制度，即依托于御史系统派使勾当，并由一人总官。然其阶官尚须寄托于户部，随着第五琦所领的使职越来越多，他的阶官也从司金郎中、度支郎中做到户部侍郎，说明户部职官已经演化成为寄托财政使职品级身份的阶官了。
    由一人以判度支的使职身份总理财政的制度，在使得财政事务的管理完全使职化的同时，也为唐代财政管理体制的转换提供了契机。唐前期的财政管理体制是户部四司按照土地户籍与租调征收、国度支用、库藏出纳、仓储出纳等不同环节分工管理的，其中尤以户部根据户口丁身确定岁入为基础，以度支制定国度支用计划（即财政预算的编制）为中心（注：参见李锦乡《唐代财政史稿》，北京大学出版社1995年版，第291-298页。）；而安史之乱以后的财政管理，其发展方向是通过使职按照钱谷来源的种类或地域划分进行的（注：参见吴丽娱《论唐代财政三司的形成发展及其与中央集权制的关系》，《中华文史论丛》1986年第1期。）。两种体制转换的前提， 是经过战争强化了的判度支总揽财政的制度，它以一人总管的制度打通了财政管理的各个环节，其后由度支使、盐铁转运使和户部使三司分掌财政的制度，只不过是将原有判度支的职权进行平面的分割而已。
    战乱还造成了官员人事档案的丢失以及由此带来的铨选和考课的混乱。这种混乱局面要到德宗贞元四、五年间才开始得到整顿。贞元四年（公元788年）八月的吏部奏文中， 已经指出了这种状况：“伏以艰难以来，年月积久。两都士类，散在远方，三库敕甲，又经失坠。因此人多罔冒，吏或欺诈。分见官者，谓之擗名；承已死者，谓之接脚。乃至制敕旨甲，皆被改张毁裂。如此之色，其类颇多。比来因循，遂使滋长。所以选集加众，真伪混然。实资检责，用甄泾渭。”并因此提出了整顿的办法：“谨具由历状样如前。伏望委诸州府县，于界内应有出身以上，便令依样通状，限敕牒到一月内毕，务令尽出，不得遗漏。其敕，令度支急递送付州府，州府待纳状毕，以州印印状尾，表缝相连，星夜送观察使。使司定判官一人，专使勾当都封印，差官给驿递驴送省，……其状直送吏曹，不用都司发。人到日，所司造姓攒勘合，即奸伪毕露，冤抑可明。”（注：《唐会要》卷七四选部上论选事。）在这次对铨选的整顿中，吏部直接指挥州府，其间又通过度支使的急递系统，并由观察使将管内州府应有出身以上者的由历状汇总上报，直接送到吏部，而不通过尚书都省。这就反映出使职在沟通中央和地方政务方面的重要地位，以及在尚书省内部都省地位的下降。如果说，铨选的整顿并未在行政体制上造成多大影响，因为选官管理体制在高宗武则天至玄宗时期即已基本调整完成；那么，安史之乱后对考课混乱局面的整顿，则使得考课事务中的使职有了发展。考课的混乱局面和流于形式化的弊病，正如《唐会要》卷五八考功郎中条所指出的那样，“自至德以来，考绩之司，事多失实。常参官及诸州刺使，未尝分其善恶，悉以中上考褒之。”据《唐会要》卷八一《考》上记载，还在宝应二年（公元764 年）正月，根据吏部考功司的奏请，设立了京、外按察司，“京察连御史台分察使，外察连诸道观察使，各访察官吏善恶。其功过稍大，事当奏者，使司案成便奏，每年九月三十日以前，具状报考功；其功过虽小，理堪惩劝者，按成即报考功，至校考日，参事迹以为殿最。”这是考课机构和监察机构在对于官吏考核事务中的有机结合，是中国古代官吏考核制度中由考课向考察发展的重要环节（注：参见邓小南《课绩与考察--唐代文官考核制度发展趋势初探》，《唐研究》第二卷，北京大学出版社1996年版。）。而且，这种结合是以使职的形式出现的。《唐会要》考功郎中条所谓“贞元二年九月二十日停考使”，颇疑即指上述京、外按察司，在贞元初年的制度整顿中，放弃了宝应二年设立京、外按察司即由考课机构和监察机构联合组成使司进行考核的做法，根据安史之乱以前“其外官考，……每年定诸司长官一人判校，京官即考功郎中自判”的传统，在开元二十四年以后考功员外郎不掌贡举的情况下，改为由考功郎中校京官考、考功员外郎校外官考，即“其考课付所司准式授定，遂令员外郎校外官考”。
    战争带来的另外一个直接后果，是造成了一大批在安禄山占领长安洛阳期间被胁从的受伪官。肃宗收复两京后，这些人都相率待罪阙下。为了审理这些人，经过反复讨论，“竟置三司使”。这是由御史台、大理寺和刑部官员组成的“三司使”制度化的完成（注：《旧唐书》卷五○《刑法志》：参见拙文《唐代司法“三司”考析》，《北京大学学报》1991年第2期。）。
    战争还造成了礼仪制度的混乱，不仅出现了家礼散佚和私家礼仪逾制的问题，就连皇帝在南郊祭天的圆丘和李唐皇室的太庙亦毁于兵火，造成了国家大礼陵寝之礼和郊祀之礼的停废和紊乱（注：参见姜伯勤《唐贞元、元和间礼的变迁》，载《敦粕粕艺术宗教与礼乐文明》，中国社会科学出版社1996年版。）。于是对礼仪制度的整顿，成为国家政治生活中的一个重要内容，而开元以来派使检校礼仪、祠祭之事的做法得以延续（注：《唐要会》卷三七《礼仪使》。）。掌管礼仪之事的机构也逐渐由“掌天下礼仪、祭享之政令”的礼部和“掌邦国礼乐、郊庙、社稷之事”的太常寺转变为以礼仪使为首的，以整顿礼制、制定仪注为主的太常礼院。
    以上是由于战争带来的新问题从而造成行政制度上使职进一步发展的几个明显的方面。正是由于使职的不断发展，进一步冲击原有尚书行政系统的职权，进而造成尚书机构的逐渐闲废和新的行政体系的形成和巩固。