三、中枢体制新格局的演进
    随着行政体制的变化，以君主和宰相关系为核心的中枢体制也发生着深刻的变化。开元时期形成的中书门下为决策行政合一的机关、宰相与三省分离的中枢体制（注：参见前引拙文《唐高宗武则天至玄宗时期政治体制的转变》。），在安史之乱以后有了进一步的发展，主要表现在宰相职权的进一步政务化，相权与君权进一步分离，以及由此带来的翰林学士和宦官政治地位的上升。
    宰相职权的政务化，是政治权力不断世俗化的表现。随着国家形态的不断成熟，政治权力对于沟通天人、调和阴阳的职能在逐渐萎缩。自秦汉以来，关于宰相职权的政治观念不断地有所变化，正体现出宰相职权的逐渐政务化这样一个中国古代政治制度发展的明显趋势。汉初陈平认为，“宰相者，上佐天子理阴阳，顺四时，下育万物之宜，外镇抚四夷诸侯，内亲附百姓，使卿大夫各得任其职焉”（注：《史记》卷五六《陈丞相世家》。）。后来丙吉也认为，宰相不亲小事，三公典调和阴阳（注：《汉书》第七四《丙吉传》。）。到唐代，这种意义只是体现在徒有虚名的三公身上，故《唐六典》称：“三公，论道之官也。盖以佐天子理阴阳、平邦国，无所不统，故不以一职名其官。”而唐代的宰相，是要掌管具体事务的。这种观念的变化与整个政权观念的变化有关。自魏晋南北朝以来，尚书省成为宰相机构，在帮助皇帝进行决策的同时，还是执行政务的最高领导机关。到隋唐之际的三省体制下，尚书省左右仆射作为当然宰相，也还是掌管具体的行政事务的。所以贞观三年唐太宗对左右仆射房玄龄、杜如晦说：“公为仆射，当助朕忧劳，广开耳目，求访贤哲。比闻公等听受辞讼，日有数百。此则读符牒不遐，安能助朕求贤哉？”因敕：“尚书省细碎务，皆付左右丞，惟冤滞大事合闻奏者，关于仆射。”（注：《贞观政要》卷三《择官》。）这说明此前宰相是在受辞讼、听符牒的，即使其后仆射不关掌尚书省细碎务，而主要是助君求贤、处理冤滞大事，那也是具体的政务，只不过是小事和大事的区别而已。
    随着尚书省退出宰相机关，仆射退出宰相行列，大抵从高宗武则天以后出现的中书、门下两省长官通过兼任尚书省官员而掌管具体行政事务，以及出现于中宗景龙年间的中书省官员裁决地方政务的情况，在玄宗时期开始制度化。随着张说奏改政事堂为中书门下，形成了宰相机构兼掌行政事务、中书门下为兼掌行政决策机关的格局（注：参见罗永生《唐前期三省地位的变化》，《历史研究》1992年第2期。）。 如果说开元、天宝时期尚书省已经完全退出了决策系统，尚书省的长官未经特别授权便不是宰相，中书门下成为裁决政务的宰相府署，形成了《唐六典》卷一所谓“其国政枢密皆委中书（即指中书门下），八座之官（指尚书省官员）俱受其成事而已”的中枢体制；那么，安史之乱以后，由于使职的进一步发展，在行政运作中以使职系统为主导，尚书省不仅不预决策而且也不处理实际政务以至逐渐闲废，而使职跨越尚书六部直接上承君相，宰相通过中书门下对于行政事务的干预越来越强，甚至直接下行过去由尚书六部处理的事务，宰相的职权进一步朝着掌管具体事务的方向发展。
    开元、天宝时期，六部尚书尤其吏部、兵部尚书和重要的财政使职已经多由宰相兼领，但是，诸司官知政事者，“不复视本司事”（注：《新唐书》卷二○六《杨国忠传》。），严耕望先生因此认为，这是尚书省诸司官因参政而废本职，表明八座之官成了用以酬勋的虚衔，尚书省因此职权坠落（注：参见前引《论唐代尚书省之职权与地位》。）。而安史之乱以后，由财政使职和吏部、兵部尚书入相或宰相兼领财计以及兼任吏部、兵部尚书的情况越来越普遍，这种情况在当时人看来，被认为是宰相之任等同于有司，即诸司官知政事者在不归本司视事的同时，等于把本司之事带到了宰相府署中书门下进行处理。在这种情况下，中书门下的主要职能即在于掌管选官、贡举、财政等具体事务，取代尚书省成为新的行政枢纽，形成了中书门下指挥使职和州县的行政体系。建中三年（公元782年）正月， 尚书左丞庾准上奏文中指出了这种情况，说：“省内诸司文案，准式并合都省发付诸司，判讫，都省勾检稽失。近日以来，旧章多废。若不由此发勾，无以总其条流。其有引敕及例不由都省发勾者，伏望自今以后，不在行用之限。庶绝舛缪，式正彝伦。”（注：《唐要会》卷五七尚书省诸司上尚书省条。）庾准奏行的这种改革，是在大历、建中年间恢复开元以前制度努力的前提下出现的，这种改革的背景是在将政务由直接听命于宰相的使职还归尚书省之后，尚未将省内诸司文案归总由都省发付勾检，而这种权力仍然在宰相府署中书门下。不过代、德时期恢复尚书省职权的改革措施很快就被废弃，尤其是尚书都省始终没有恢复其早已失去的称为“政源”、“会府”的行政枢纽的地位。所以前引贞元二年（公元786 年）崔造奏请恢复尚书省职权之时，仍请将尚书省六职令宰臣分判，即将政务汇总于中书门下，中书门下成为行政枢纽。
    行政权是国家政权中最基本的权力之一，没有行政权就不能构成完整的宰相权力。在唐初三省体制下，三省以其不同的作用在不同环节上共同构成完整的相权，其中尚书省的行政是基础。随着尚书省长官退出宰相行列，中书门下成为宰相府署，其作为行政中枢的地位就是不可取代的。由于在中枢体制转换的过程中，新体制下的宰相是由过去完整相权中的一部分演变而来的，中书门下不断获得完整的行政权就成为这种新体制完善的方向。这个过程自玄宗时期即已开始，安史之乱以后有所强化，但也经历了一些反复。不过，宰相的职权朝着掌管具体事务的方向发展，这是一种不可逆转之势。贞元三年李泌入相后，德宗根据宰臣分判尚书六职的制度，对李泌说：“自今凡军旅、粮储事，卿主之；吏、礼委（张）延赏；刑法委（柳）浑。”即以三宰相分判六部之事。而李泌则认为，“宰相之职，不可分也。……至于宰相，天下之事咸共平章。若各有所主，是乃有司，非宰相也。”（注：《资治通鉴》卷二三八。）李泌的观点只是一种理想，尽管这种理想不断得到一些士大夫的支持，如直到文宗时期，因令宰臣分镇户部、度支之事，给事中郭承嘏还上书论之曰：“宰相者，上调阴阳，下安黎庶，致君尧舜，致时清平。俾之阅簿书，算缗帛，非所宜也。”（注：《旧唐书》卷一六五《郭承嘏传》。）但是，宰相之任等同于有司，已经是一种难以改变的客观情况，并且形成了宰相判事的具体规程和专门的文书，即如《唐国史补》卷下所谓：“宰相判四方之事有堂案，处分百司有堂帖，不次押名曰花押。”宋人沈括也说：“唐中书指挥公事，谓之堂帖子。经见唐人堂帖，宰相签押，格如今之堂礼也。”（注：《梦溪笔谈》卷一《故事》。）可见，中书门下已由过去作为宰相议事之所的政事堂，演化成为一个指挥百官百司处理政务的兼有决策行政职能的机关。宋人朱礼指出，唐代“宰相下行尚书省之事，尚书卿监上任宰相之权，此所谓无定制也。”（注：《汉唐事笺》卷三，《粤雅堂丛书》本。）这是将新体制下宰相的职权与过去的尚书六部和诸寺监简单的类比，这种类比很不确切，是宋人对唐制理解偏差中典型的一类。从中枢体制由三省制向中书门下兼掌决策行政体制（实际上是一省制）的转变来理解宰相职权的这个变化，我们可以看到，这正是新体制下宰相职权的特点。