二、使司与尚书六部职权的冲突与调整
    严耕望先生撰有《论唐代尚书省之职权与地位》的长文（注：初刊于《历史语言研究所集刊》1953年第24本，后经补订，收入《唐史研究丛稿》，香港新亚研究所1969年。），其下篇专论唐代后期尚书省职权地位之转变与坠落。文中指出，尽管在安史之乱以前尚书省之地位与职权本已有逐渐降落之势，然“及安史之乱，戎机逼促，不得从容，政事推行，率从权便。故中书以功状除官，随宜遣调，而吏、兵之职废矣。军需孔急，国计艰难，权置使额，以集时务，而户部之职废矣。至于刑工之职亦不克举。诸部之中，所职未废者惟礼部贡举；然事实上亦一使职耳。”文中引用唐人于邵在大历元、二年间上表中所说：“属师旅之后，庶政从权，会府旧章，多所旷废。惟礼部、兵部、度支，职务尚存，颇同往昔；余曹空闲，案牍全稀，一饭而归，竟日无事。”（注：《文苑英华》卷六○一于邵《为赵侍郎陈情表》。时间根据严耕望先生的考证。）进而认为，“大抵军旅始兴，吏部失职最甚，刑工次之。军事期间，兵部尚有若干职权，财计诸使亦未完全脱离户部之控制。”亦即随着战争带来的财政问题、军事问题的突显，户部度支司（实为依托于度支司的使职）和兵部的职权（主要是武官的选举和管理）稍有保留。而其余诸司如“省中司门、都官、屯田、虞部、主客，皆闲简无事。时谚曰：司门、水部，入省不数。”（注：《南部新书》丁篇。）所以说，尚书省部分机构被闲废，是过于强调整齐划一的尚书六部体制在统治形势变化中的必然结果。
    不过，安史之乱以后，尚书机构闲废的趋向，是整体的而不是局部的，这可以从许多材料得到证明。所谓“自至德以来，诸司或以事简，或以餐钱不充，有间日视事者。尚书省皆以间日”（注：《唐要会》卷五七尚书省诸司上尚书省条。）。《旧五代史·职官志》也说：“自天宝末，权置使务已后，庶事因循，尚书诸司，渐至有名无实，废堕已久。”即如户部司，随着其职权的闲废，本来在天宝年间建造得很宏丽的户部郎中厅、员外郎厅和户部考堂，“乾元以后，毁拆并尽”，成了一片荒芜的“户部园”（注：《唐要会》卷五九尚书省诸下户部郎中条。）。正如严耕望先生所指出的那样，大体在于邵上表二十年之后，陆长源对于尚书六部的职权就提出了不同的看法，认为：“兵部无戎帐，户部无版图，虞、水不管山川，金、仓不司钱谷，……官曹虚设，俸禄枉请。”（注：《全唐文》卷五一○陆长源《上宰相表》。）这就是说，不仅是过去的闲司更加闲简无事，即使如兵部、户部，亦成虚设。严耕望先生认为，兵部的失权，是由于“方镇跋扈于外，宦官擅兵于内”；而户部的失权，则是由于“财政诸使位权日重，形成所谓三司制度”。
    然而除此之外，更有其深层次的原因，而不应仅从不同官职间职权的转移来分析。高宗武则天以来均田制、租庸调制和府兵制的破坏，赋税征收方式的转变和募兵制的出现，势必造成“兵部无戎帐，户部无版图”的情况。因为唐前期的户部本来就无“版图”，《唐六典》谓户部尚书侍郎之职“掌天下户口、井田之政令”，《旧唐书·职官志》谓其“掌天下田户、均输、钱谷之政令”，而不言“版图”事。在唐前期以租庸调为主的赋税制度下，征收标准以户口丁身为主；而均田制下政府并不掌握各地的实际耕地面积，户部统计的全国田亩数也只是根据“百亩授受”之制的理想而确定的“应授田”数，而不是实际耕地面积（注：参见《汪篯隋唐史论稿》，中国社会科学出版社1984年版，第40-55页。）。版图在唐前期并不成为问题。所谓“版图”的概念，是安史之乱后，随着藩镇割据和其它形式地方分权的出现而出现的，指的是两税法实施后赋税征收标准由以户口为主变为以土地财产为主，中央政府对各地土地的实际控制，亦即版图变得至关重要。如元和七年，“河朔三镇”之一的魏博发生军乱，都知兵马使田兴被兵众推为留后，其令军中士卒曰：“勿犯副大使，守朝廷法令，申版籍，请官吏，然后可。”（注：《资治通鉴》卷二三八。《旧唐书》卷一四一《田弘正传》作“以六州版籍请吏”；《新唐书》卷一四八《田弘正传》作“举六州版籍请吏于朝”，并谓其“图魏、博、相、卫、贝、澶之地，籍其人以献”。）此版籍指的即是版图和籍帐。又，唐前期的兵部也不管“戎帐”，即不负责实际统领军队。《唐六典》谓兵部尚书侍郎之职“掌天下军卫武官选授之政令。凡军师卒戍之籍，山川要害之图，厩牧甲仗之数，悉以咨之。”《旧唐书·职官志》谓其“掌天下武官选授及地图与甲仗之政令”。唐代前期没有大规模的常备军，而且负责统领军队、指挥战争的也不是兵部，主要是诸卫大将军和将军以及由皇帝临时指派的行军元帅、行军总管等。募兵制取代府兵制以后，军队的统领体制发生了变化，形成了以节度使为主的地方军将专兵及其后中央宦官统领禁军的局面。但不能说是节度使和宦官夺了兵部之权，因为这是在原有兵部职权之外新出现的事务。实际上，战争造成的军事问题的凸显，并不意味着兵部军事职权的强化，而是造成了宦官和宰相掌兵权，而这种权力在唐前期基本上是由皇帝控制在自己手里的；同样，财政问题的凸显，则导致了财政使职的膨胀，以及宰相掌财权。这是宋代最高行政权一分为三，即由中书门下、枢密院、三司分掌民政、兵政和财政的制度的滥觞。
    新形势下不断增加的新事务，导致了使职系统的发展和尚书六部在行政事务中地位的下降。但是，旧有的制度模式和政治体制在制度转型时期仍然具有强大的影响。安史之乱的爆发以及由此暴露出来的政治体制的弊端，促使人们对开元、天宝时期的制度进行反思，在没有找到新的制度模式之前，恢复开元前期以前的制度便成为理想的目标。而事实上不断发展的使职大都因事而设，或表面上仍依托于六部体系，或权宜济急而毫无章法，从而导致实际政务运行中的混乱。在这种背景下，由于不同官僚的实际利益依托于不同的体制，对于制度的整顿就成为高层权力斗争的重要内容之一。
    安史之乱结束以后，很快开始了以恢复尚书六部和九卿之职权为目的的制度整顿。前引严耕望先生文中谓“代宗大历中及德宗初年，君相深惜旧章之坠失，屡敕规复旧章，重建尚书省之地位与职权”，并对此有详细的论证，此处不烦赘引。惟《唐会要》卷五七尚书省条所载永泰二年四月十五日制及大历五年三月二十六日敕，都强调了尚书省的“会府”、“政源”地位以及政治体制中六部九卿与使职系统的本末关系，透露出深刻的政治文化背景，即谓尚书六部犹如《周礼》六官之分掌国柄，“犹天之有北斗也”，是“法天地而分四叙，配星辰而统五行”。制度变革过程中的这种指导思想与安史之乱以后儒学的复兴是分不开的，实际上也是一种托古改制（注：关于托古改制在制度变革中的意义，笔者另在拙文《北周官制与南北朝隋唐间政治体制的演变》（待刊）中进行了论证，此不赘述。）。建中、贞元年间杨炎、刘晏和崔造、韩滉围绕着罢使和还职六部的斗争，以及关于尚书省官员是否每日视事的争论，都是在这种政治文化背景下展开的。另外，严耕望先生未予论及的九卿之职权与地位的恢复与整顿，其实在这一时期也已经展开。如前引大历五年三月二十六日的敕中，即强调了“九卿之职，亦中台之辅，大小之政，多所关决”。《唐会要》卷三七礼仪使条又载，“大历五年三月二十六日敕，停礼仪使事，归太常。”或此二者本为同一敕，都是强调使职还权于九卿。
    不过，由于使职是适应当时形势的需要而产生的，自有其合理性。在新的行政机制尚未确立之前，不可能由原有的尚书六部完全加以取代。形势的变化使得制度不可能发生简单的回归。如贞元二年正月宰相崔造“嫉钱谷诸使罔上之弊，乃奏天下两税钱物，委本道观察使、本州刺史选官典部送上都；诸道水陆运使及度支、巡院、江淮转运使等并停；其度支、盐铁，委尚书省本司判；其尚书省六职，令宰臣分判。”（注：《旧唐书》卷一三○《崔造传》。）其目的，除了权力斗争之外，还是想罢使而还职尚书六部。但到年底，崔造的改革导致了“事多不集”的后果，由于“诸使之职，行之已久，中外安之”，使职体系得以恢复（注：《资治通鉴》卷二三二。）。
    总之，安史之乱以后使职的发展、使职行政体系的初步形成及其引起的使职与尚书六部和九卿职权的冲突，并非能够在短时间内调整过来的。这种调整的完成，实际上就意味着两套行政体制转换的完成。这个过程延续了很长时间，晚唐至北宋还有过许多次关于还职六部九卿的争论和改革，直至宋神宗元封年间的官制改革，才将新的使职差遣机制注入原有六部行政体制之中，以六部职权的扩大和完善而最后完成。