美国建国以来两百多年的时间里一直持续着土地私有化的过程，建国伊始，美国政府宣布西部所有新并入美国的土地归邦联政府所有，并制定了具体的售卖措施，向私人出售土地。1862年国会通过《宅地法》，将土地私有化的模式从出售转变为免费申请，此后一个多世纪的时间里，很多美国人得到免费土地，这是大家比较熟知的历史过程。关于美国人如何通过《宅地法》免费获得土地，学者们已经有了较多的研究。除了《宅地法》外，国会还通过了其他法案为美国人得到土地提供便利，《1873年林木种植法》就是其中之一，这个法案的出台及实施情况如何尚缺乏系统的研究，本文的目的就是考察《1873年林木种植法》出台的背景和实施情况，以及对其成败和影响进行相关分析，以求对未来的政府决策有所借鉴。
    一、法案出台的背景
    根据《1862年宅地法》，美国公民可以免费申请土地，这对很多美国人来说都有吸引力，但是到19世纪后半期，美国东部可以申请的土地所剩无几，绝大多数申请宅地的人都要到中西部。中西部的自然环境与东部有很多不同之处，移民们首先要面临自然环境的考验，《1873年林木种植法》通过的背景之一是自然环境的影响。
    随着西进运动的发展，人们达到的地区越来越远离大西洋，降水减少，土地干旱，这样的气候条件很难形成大片的自然林，中西部地区被大片的草原覆盖。而新移民初来乍到，需要木材修建房屋，需要柴薪烧火做饭，所需物质的匮乏使美国人意识到必须主动应对自然环境的挑战，种植树木以满足自身的需要。另一方面，19世纪后半期人们普遍相信大片的森林可以改变气候条件，增加湿度，从而带来降水，这就是当时人们所说的“雨水随着犁而来”。例如1872年《堪萨斯园艺协会学报》发表了格尔的文章《森林种植》，文中说“如果每个在高平原地区②定居的农户能够每年种一小片覆盖率高的森林……我们能够希望……整个国家的气候可以有实质性的改变”[1]（P18）。查尔斯·卡茨拉伯在他未发表的博士论文中对森林可以改变气候的理念也有深入的探讨[2]。
    当人们越过密西西比河流域进入到大平原区的时候，他们发现自然景观已经与东部有所不同，森林覆盖率明显减少，内布拉斯加领地是西部第一个感觉到这一变化的地区。事实上，内布拉斯加还是从湿润区向干旱区过渡的地区，只是与东部相比森林覆盖率减少，在1867年内布拉斯加建州的时候，有人曾提议要求每一个定居者至少要栽种20英亩树木，目的是培育防风林、促进降水、提供柴薪和建筑木材，但是并没有作为一个法案通过。但在州宪法中明确规定：“植树造林改造水土的活动不应被包括在税收评估当中。”1869年内布拉斯加的一个法案规定每植树一英亩可以为价值100英亩的土地免税。内布拉斯加州还将1872年4月10日定为植树节，这是世界现代历史上最早的植树节。
    在全国范围内也是内布拉斯加的政治家们最早注意到西部气候对林木生长和庄稼种植带来的影响，并积极推动全国性的立法。1872年内布拉斯加参议员赫奇科克提议国会通过一个法案，鼓励西部大平原的移民种树，这个提议得到了议员们的一致同意。在议案讨论过程中，赫奇科克阐述了该提案的立法目的，“该法的目的是鼓励林木种植，这不仅对土壤有利，不仅能提供林木本身的价值，而且能够为气候带来影响”[3]（P4464）。1873年3月3日，国会通过了《树木种植法》。
    实际上，关于《1873年林木种植法》的立法意图，在美国史学界存在争论。因为西部气候干旱，种植树木很难成活，所以通过该法案是否符合实际首先引起学者注意。拉尔夫·布朗和本杰明·希波德为该法案的实用性辩护，他们认为该法案是要应用在湿润区，为了进一步鼓励美国人向西部迁移。在此之前，美国已经有两部法律有利于美国人购买或申请土地，第一部是1841年通过的《优先购买权法》，“优先购买权”指的是通过实际占领尚未出售的国有土地，取得优先购买已经占据土地的权利。1841年的《优先购买权法》使擅自占地者有权以每英亩1.25美元的价格优先购买160英亩土地[4]（P39）。第二部有利于美国人获得土地的法令是《1862年宅地法》，该法规定美国公民可以免费申请160英亩土地，如果一个美国公民同时运用这三种手段申请土地，他可以获得480英亩土地。
    拉尔夫·布朗认为《1873年林木种植法》的出台不是因为人们越来越认识到西部大平原种植树木的需要，更主要的原因是为了湿润区的宅地小农的利益，他认为在艾奥瓦和明尼苏达，很多农民的小片林地来自他们根据《1873年林木种植法》申请的土地[5]（P417）。希波德也同意布朗的看法，他认为这个法案制定时针对某一些特定的土地，但是在一定时期内却应用到其他地域土地的申请上，即它应该位于艾奥瓦州、明尼苏达西南部和紧邻密苏里河西岸的一些地方，但是……它的实施却集中在大平原和半干旱区[6]（P421）。上述两个学者都提到了明尼苏达和艾奥瓦，都认为这个法案的通过是为了用于湿润区的平原，它被用到了大平原和半干旱区不是立法者本来的意图。但是布朗和希波德的论证并不完整，也没有认真考察立法者到底想把这个法案用到哪个地区。
    在希波德的著作中简单提到了国会关于《1873年林木种植法》的讨论，在布朗的著作中根本没有提到这一点，两个学者都没有注意到法案的提出者赫奇科克在议案的讨论过程中一再强调该法可以应用的地域，“我相信这个提案对于参议院这个会期讨论的密苏里河以西无树的草原区是很重要的……这个提案的目的是为了鼓励在密苏里河以西无树的草原区发展林业”。按照赫奇科克的言论，我们可以得出结论，《1873年林木种植法》是为了鼓励移民在西部干旱、半干旱的大平原区种植树木。
    地理学家查尔斯·麦金托什选择了从艾奥瓦州向西延伸到内布拉斯加州这个区域作为研究对象，这个区域很有代表性，从地貌来说，这个地域是从艾奥瓦州的湿润区到两州交界的半湿润区到内布拉斯加州西部的干旱区的逐渐过渡，从行政区划上来说，这个地区也是美国当时西进运动的最西端，是当时美国的边疆，而且推动该议案通过的议员也来自内布拉斯加。麦金托什查找当时联邦土地管理局在艾奥瓦州和内布拉斯加州建镇的记录③，并绘制了1872年国会讨论《树木种植法》前这两个州的建州情况。从他描绘的地图看，当时明尼苏达西南部、艾奥瓦西部和内布拉斯加东部已经有了密集的城镇规划，很多土地已经通过其他方式转让给了个人。另外，因为《树木种植法》规定，每个区只能批准一块（即160英亩）根据该法申请的土地，也就是说在已经有了城镇规划的地区，即使还剩下一些尚未分配的土地，能够根据该法申请土地的机会也很少。而艾奥瓦西部和内布拉斯加东部已经是湿润区的边缘，如果《树木种植法》不能在这个地区实施的话，它已经不可能针对湿润区了[7]（P315）。根据以上研究，麦金托什的论证更有说服力，该法案不是针对艾奥瓦地区或紧邻密苏里河西岸的内布拉斯加和堪萨斯东部，而是针对西部更加干旱的大平原区。
    二、法案的内容及实施
    《1873年林木种植法》主要内容包括申请人的资格、申请的土地数量、获得土地产权标准、申请程序、违反义务条款等几个方面，1873年法案通过的时候很多方面不严密，以后几年又几经修改，使其更具有实施性。
    关于申请人资格方面，1873年法律通过的时候并没有对申请资格做出限制，没有年龄和国籍要求，任何人都可以申请，这是该法律的漏洞之一，据此家庭人口多的可以申请到大片土地，很容易形成土地投机。一年后国会对该法案进行修正，加了年龄和公民资格的限制，和《1841年优先购买权法》以及《1862年的宅地法》一样，规定年满21岁的美国公民可以申请。另外，该法案也没有把在申请土地上定居作为最终获得土地所有权的条件，这也是后来有人申请多块土地然后转手倒卖的原因。
    关于土地申请程序，法案规定申请人要到地方土地办公室登记申请，缴纳10美元登记费，签署法律文件，确定他或她申请土地的位置，当日便可以获得一片土地的经营权。法案规定每人可以申请160英亩土地，并要求在其中植树40英亩，十年后如果达到要求可以申请160英亩的产权，后来要求进一步降低，只要种植10英亩树木即可。法案对于如何种植树木有具体要求，从申请到土地的第一天起，在一年之内至少要犁开5英亩原始土地，第二年对这5英亩土地进行培育使其适合树木生长，同时再犁开5英亩原始土地，第三年在培育好的5英亩土地上种植树木，要求树木之间的间距不能多于12英尺，另外培育第二年犁好的5英亩土地，然后再犁开5英亩原始土地，以后不断重复这个过程，到第十年的时候种植树木的面积便达到40英亩，每英亩种植树木不少于2700棵，后来要求种植的树木降低到10英亩后，用4年的时间就可以达到标准[8]（P606）。
    关于获得土地产权的标准，1873年法案规定10年期满后，在3年之内，土地的申请者或者他的继承人或合法代表能够表明在申请的160英亩土地上种植了40英亩树木，并找到两个可信赖的证人来证明这一点，他就可以得到160英亩土地的产权[8]（P606）。后来标准下降到种树10英亩，获得产权的标准也相应发生了变化，如果申请者达到了法案的要求，他可以在申请到土地的第八年准备证明材料申请产权，从第八年开始到未来的五年之内他进行申请都是有效的。与一开始规定有所不同的是，修改后的法案规定在申请土地的时候，要证明在种植树木的土地上每英亩有675棵树木成活[9]（P283）。规定第八年才能开始申请产权，这主要是为了保证种植的树木已经能够健康成活。获得产权的条款是该法案中最不严密的条款，这也是导致该法被很多人滥用的一个重要原因。不管是按照最初的法案还是修正后的法案，申请者申请到土地之后，在13年的时间里，如果申请者对土地不做任何改良，不种植任何树木，法案并没有规定什么惩罚措施。法案第三条只是规定申请者如果达不到要求的话，要将土地还给联邦政府，但是并没有具体实施条款，没有规定在某个时间内对树木种植情况进行检查。地方土地办公室工作人员少，也不能对每片土地进行跟踪检查，因此决定土地归还给国家还是授予申请者产权是他们申请到土地13年之后的事。在这13年时间里，这些土地被随意利用，甚至出让，成为土地投机的一个重要途径。
    因为《1873年林木种植法》有很多问题，最终于1891年被废除，但由于到这一年有很多土地还没有到验收的年限，所以1891年同时规定在申请土地后的第四年只要按照要求种了树，就可以按每英亩1.25美元购买产权，不必等8年。在1893年又出台了一个后续法案，规定只要能证明申请者是出于良好的愿望种了树苗或者是树种，即使没有足够数量的树木成活，也可以授予土地产权[10]（P593）。后续法案的结果是大片没有种植树木的土地也被授予了产权。
    《1873年林木种植法》通过之后，在20个西部州共有10，866，688英亩林木种植地的产权最终被授予个人，其中授地最多的州是内布拉斯加、南达科他、堪萨斯和北达科他，内布拉斯加州有2，734，076英亩被授予，南达科达州有2，363，489英亩，堪萨斯州有2，148，763英亩，北达科他州有1，415，754英亩。对于内布拉斯加和堪萨斯来说，授权的林木种植地主要在两个州的西部，和我们前面论述的两州东部湿润区很少有林地种植地并不冲突。而在前面论述过的另外两个湿润州艾奥瓦和威斯康星被授权的林木种植地相对要少得多，艾奥瓦只有34，319英亩，而威斯康星只有40英亩，这从另一个角度证实了前面的论述，即《1873年林木种植法》主要是针对干旱的草原区[11]（P65）。从上述数据也可以看出，美国人根据该法案申请到大片土地，申请人是由哪些人群构成的呢？
    首先是宅地小农，当他们根据《1862年宅地法》在西部申请到160英亩土地之后，迁移到两部，进一步扩大自己拥有的土地是很自然的想法。伯灵顿铁路公司为了鼓励人们乘火车向西部移民，发放了很多蛊惑人心的小册子，上面写着在现存法律制度下，美国人可以获得480英亩公共土地，即在《1841年优先购买权法》、《1862年宅地法》和《1873年林木种植法》下各申请160英亩。一些学者也持相同的观点，谢尔登在研究内布拉斯加土地制度的著作中说：“他先占地后优先购买、他申请宅地、他申请林木种植地，对获取美国可耕种的土地进行最后的冲刺。”[12]（P120）但实际上根据《1873年林木种植法》申请土地的人大多数并不是宅地小农，因为根据法案，每个区能够申请为林木种植地的只有160英亩，即一个区的1/4，如果宅地小农希望扩大他的土地面积，在自己的宅地旁再申请一片林木种植地最方便，但是在规划的城镇可申请的林木种植地远远少于可申请的宅地，即使申请，两种土地也很难相连，所以影响了宅地小农的积极性。
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