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除了宅地小农，另外一些申请林木种植地的人很多是土地投机分子。各州地方土地办公室关于林木种植地的转让报告中，欺诈和投机这样的词经常被用到，投机意味着获得土地的目的是为了等待土地价格上升盈利。投机本身意味着一定的风险，但是通过《1873年林木种植法》申请土地，其风险程度并不高，申请者只要支付14美元（10美元手续费，2美元支付给登记员，2美元支付给管理者）就可以得到160英亩土地，而且不用交税[8]（P606）。这对于很多投机者来说是很好的机会。根据土地办公室的记录，有些人申请到土地的同一天便将土地转让了出去，这说明他们一开始申请土地的时候，就不是为了获得耕种的土地，而是为了买卖土地，这是典型的投机[11]（P85）。 三、法案实施的结果和影响 尽管围绕着《1873年林木种植法》有很多投机行为，但这个法案的实施也取得了一定的效果，根据有些学者的研究，在林木种植地上形成过一些树林，埃弗雷德·迪克认为土地的申请者的确试图种植树木，也有一些人获得了成功[13]（P207）。根据该法，共有10，866，688英亩土地被授权给个人，这就意味着这些土地的申请者很多达到了《1873年林木种植法》的要求，即每160英亩土地种植40英亩或至少10英亩的树木（根据1893年法令授予产权的林木种植地除外）。许多诚实的拓殖者申请到土地后，努力按照法案要求种植树木，使西部地区林木种植取得一些进展，在内布拉斯加边疆地带苗圃工作的一个人描述了他将树苗卖给拓殖者的情形，他说根据《1873年林木种植法》申请到土地的人都到他那里购买树苗，为了满足这部分顾客，他培育了700万株树苗，同时也卖给其他种植者几百万株树苗，那些健康的、适合本地区生长的树木都被管理得很好，取得了很大成功[14]（P83）。 《1873年林木种植法》的另一个积极意义在于促进人们向美国西部移民。西部比较干旱，自然环境恶劣，人们缺乏向西部迁移的动力，在西部获得大片的土地对美国人来说增加了吸引力，可以推动西进运动的过程，加快美国边疆的推进和大陆扩张的完成。 但总体上来说，《1873年林木种植法》的实施是失败的，在12个最终授予产权的土地面积超过5万英亩的州，林木种植地申请和最后授予产权的比例体现了这一点，内布拉斯加林木种植地申请为8，876，351英亩，而最终授予产权的为2，456，696英亩，比例为31％，北南达科他分别为30％和29％，加利福尼亚最低，为12％。而那些山区的州，像内华达、亚利桑那和犹他，最终授予产权的土地面积都少于2.6万英亩，林木种植地申请和最后授予产权的比例只有9％[7]（P361）。可见大部分申请到的土地都被放弃了。 《1873年林木种植法》失败的原因首先在于西部干旱。根据土地办公室的报告，在林木种植地上种植树木有地区特征，全国土地办公室主任格林说：“除了内布拉斯加东部和达科他东南部外，其他地方的树木种植都不太成功。”[11]（P51）地方土地办公室的官员看法更负面一些，达科他州和堪萨斯州官员都说“如果不花费巨大的成本灌溉，在这里不可能种树……在这些地区成功种树是鲜见的例子”[11]（P69）。可以看出，在西部人们是否种植树木是和气候是否湿润、是否适合树木生长有关。随着西部越来越干旱，人们通过《1873年林木种植法》申请的土地越来越少，申请到土地之后进行树木种植达到授予产权标准的更少。 该法案失败的原因之二在于土地投机，投机者申请到土地之后不作任何改良，只是静等撂荒的土地升值，希望晚到西部的宅地小农能够购买他们的土地。这种投机方式延缓了西部土地的开发，使这些土地不能得到及时有效地利用，阻碍了西进运动的进程，同时也导致地价上升，对那些诚实的拓殖者来说，增加了经济负担。如果宅地小农为了购买土地投入了他的大部分资金，甚至要贷款，那么他们就没有足够的资金去改良土地，增加了失败的风险。而一些土地中介在其中扮演了很负面的角色，为了赚取中介费，他们不断蛊惑人们申请土地然后转让，使土地投机的状况更加恶化。 该法失败的原因之三在于小农的贫困。小农到西部申请宅地农场后，缺乏资金对土地进行进一步改良，他们将申请到的土地在合适的机会卖掉，可以筹集部分资金发展其宅地农场，根据香农的研究，很多到西部的小农一开始几乎一无所有，他们到西部以后申请到320甚至480英亩的土地，然后转让其中的一部分，用所获得的资金经营剩下的部分，有很多人因此摆脱了贫困，在西部成功地经营了一个农场[15]（P62）。 该法失败的原因之四是申请林木种植地的小农没有足够的时间耕种320英亩甚至480英亩土地，到西部申请免费土地的人往往都是年轻的独立小农，这意味着他们或者单身，或者携带着妻子和年幼的孩子，在家庭中只有一个壮劳动力，他要修建他们栖身的小屋、要打水井为家庭和土地提供水源、要耕种灌溉收获、要准备漫长的冬天所需要的烧柴，这么多繁重的劳动使他不可能照顾面积很大的土地，所以这些宅地小农基本没有多余的时间按照协议要求种植树木。即使这些土地是连在一起的，他要照顾过来也是很难的，何况树木种植地很多时候不能与宅地连在一起。 从《1873年林木种植法》的制定和实施过程中我们可以得到很多经验教训。首先，法案制定之初有很多明显的漏洞，比如没有对土地申请人的资格进行限定，也没有要求申请者要在土地上定居，这说明在制定法律的过程中没有进行严密的论证，立法者本身的专业素养也有缺陷，这是法案实施难以取得成效并被投机者利用的主要原因。立法者必须深思熟虑，事先考虑到各方面的情况，才能避免法律在实施过程中出现漏洞被别人利用。 其次，该法案没有具体的执行条款，这也成为投机猖獗的原因。土地是人类生存最基本的条件，在人类历史上土地投机现象屡禁不绝，特别到现代社会，在市场经济作用下，土地投机行为在各国泛滥，严重毒害全球经济。因此，立法者在制定每一个与土地相关的法案的时候，都必须有严密的法条和严格的执行条款，《1873年林木种植法》中没有界定什么样的一棵树才符合标准，更重要的是法案没有规定根据年限对土地改良和树木种植情况进行检查，当然如果要检查法案具体实施的情况，就要有相关行政机构和足够的工作人员，要有资金配置，这是确保法案实施的一系列问题，但都没有包含在该法案中。 第三，该法案不具有实践性。前面论述过，立法者的立法意图是促进西部大平原区的树木种植，立法者本身的意图是好的，但西部气候干旱，缺乏树木生长的自然环境，即使人工种植树木，也要不断进行灌溉才能保证树木成活成才，而在缺水的西部实施灌溉需要很高的成本，到西部申请免费土地的小农大都贫困，根本没有资金改善灌溉条件，也没有时间和精力去培育树木，这都是导致该法不具备实践性的因素。 注释： ①本项研究得到了中国人民大学985工程第三期专项经费的资助。 ②美国密西西比河以西到落基山脉以东的地区称之为大平原，而大平原南部被称为高平原，这个地区海拔更高，降水更稀少。 ③《1785年两北土地法令》规定美国政府在西部建立行政区划，城镇是基本行政单位。根据该法案，36平方英里为一个镇，每个镇再分为36个区，即一平方英里（640英亩）。 参考文献： [1]Elbridge Gale,“Forest Tree Culture”[J].ransactions of the Kansas Horiculture Society, 1872. [2]Charles R. Kutzleb, Rain Follows The Plow: The History of An Idea [D]. Doctoral dissertation, University of Colorado, 1968. [3]The Congressional Globe[Z]. 42rid Congress, 2nd Session, 1871-1872, Part V, Washington: F&J Rivers & George A. Bailey, 1872. [4]宋云伟。美国自然资源政策史[M].香港：香港社会科学出版社有限公司，2011. [5]Ralph Brown, Historical Geography of the United States[M]. New York: Harcourt, Brace and Company, 1948. [6]Benjamin H. Hibbard, A History of the Public Policies[M]. New York: Macmillan Company, 1924. [7]Charles McIntosh, “Use and Abuse of the Timber Culture Act”[J]. Annals of the Association of American Geographers, Vo1 65, Sep 1975. [8]U. S. Statutes at Large[Z]. Vol. 17, Chap. 277, Massachusetts: Boston Little, Brown, and Company, 1873. [9]Everett Dick, Conquering the Great American Desert: Nebraska[M]. Lincoln: Nebraska State Historical Society, 1975. [10]United States Statutes at Large[Z]. 52nd Congress, Sess. II, Ch.208, Washington: Government Printing Office, 1893. [11]General Land Office Report[Z]. Washington: Government Printing Office, 1921. [12]Addison Sheldon, Land Systems and Land Policies in Nebraska[M]. Lincoln: Nebraska State Historical Society, 1936. [13]Everett Dick, The Sod-House Frontier, 1854-1890: a social history of the northern plains from the creation of Kansas & Nebraska to the admission of the Dakotas[M]. Ann Arbor: Johnsen Pub. Co., 1954. [14]E. Stephens, “What Has the Timber Claim Law Done For Nebraska?”[J]. Annual Report of the Nebraska State Horticultural Society, Lincoln: Jacob North & Co., 1987. [15]Fred Shannon, The Farmer‘s Last Frontier: Agriculture, 1860-1897[M]. New York: Farrar & Rinehart INC. 1945.
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