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对外干预可能运用各种手段。外交手段运用得最为普遍和频繁。就干涉内政而言，外交干预或是通过正常的外交渠道即外交对话进行，或是通过政府官员的公开评论进行，这些涉及别国内政的对话或公开评论并未得到该国政府的邀请、鼓励或完全自愿的同意，并且以影响别国的内政为目的。二战期间美国驻华代表史迪威将军为了促使国民党政府进行军事和政治改革以加强中国的抗战能力，屡屡违背蒋介石的意愿来进行外交对话形式的干预，而1954年美国国务卿杜勒斯公开扬言法国国民议会若否决欧洲防务共同体系条约，美国就将对自己的欧洲政策作“痛苦的重新评价”，[7]则提供了后一种外交干预的一个典型例子。外交干预所以运用得最普遍最频繁，是因为在各种干预手段中它的成本最低，但它单独使用时效果很可能最差。国际宣传也被当作对外干预手段。它的作用既在于影响（有时是煽动 ） 被干预国的公众，使之促使本国政府按照干预国的意愿行事，也在于影响国际社会，争取尽可能多的国家及其公众同干预国一起来施加压力。不言而喻，传媒技术和信息交流的急速发展增大了这一干预手段所能产生的效果。[8] 此外，经济酬赏和经济强制也经常被用于干预目的，经济酬赏包括提供援助，给予贸易和金融方面的优惠，撤消原有的经济歧视措施等等，经济强制则包括形形色色的经济威胁和制裁，从提高关税、降低进口限额、撤消援助，到抵制、禁运、冻结资产等等。由于世界现代化进程导致国际经济联系加速发展，对外经济需求对国家经济生活的影响越来越大，因而经济手段愈益经常地被当作最重要的干预武器，然而在国际关系学者中，对其效果（特别是经济制裁的效果）的看法很不一致。[9] 各种形式的隐蔽行动是另一类干预手段，其价值主要在于其秘密性，有利于规避被干预国对干预的抵制。隐蔽行动中尤为重大的是颠覆，即以秘密方式组织、指挥或系统地支持别国的反政府分子，利用他们的反叛活动来推翻别国政府。在两次世界大战之间的国际政治以及冷战高潮期间的两极对抗之中，隐蔽行动特别频繁，颠覆之风尤为猖獗。1954年9月美国中央情报局呈送总统的一份报告，典型地反映了往往会伴随着此类形势的意识形态战争气氛。[10] 最后，干预国还可能采取从军事威胁、武装干涉到大小战争在内的一系列军事手段，这是最激烈的干预手段，一般来说代价最高，但有时唯有依靠武力才能克服被干预国的抵抗。很明显，能够比较广泛、经常和大规模地运用所有各类干预手段的，只有具备头等的经济、技术、外交和军事力量的国家。在当今，这样的国家便是美国。 三 像所有其他对外行动一样，对外干预的可行性和成败取决于国际社会和国家内部的一系列因素，它们或者有助于干预成功，或者制约干预的进行，甚至导致干预失败。从国际社会的角度看，起作用的首先是国际体系结构，即一般所称的国际格局状况。当干预发生在大国权势竞争的冷角，不危及其他竞争者的重要利益时，干预就比较容易成功，反之会遭到重大的国际障碍，亦即其他竞争者的反干预。近两个世纪以来，列强在世界不发达地区的势力扩张活动提供了正反两面的许多例子。粗略地说，大凡迅速沦为殖民地或独占性势力范围的国家或地区，其沦落时皆处于大国竞争冷角，而那些长期避免了此种厄运的国家或地区，除有些内部有足够强劲的民族力量外，皆是几个大国着力竞争并且因此多少存在均势的场所。[11]干预的可行性和成败还同大国势力范围的划分状况有关。在强权政治的历史上，大国在本势力范围内进行干预的次数和成功率，远超过它们干预异己势力范围的次数和成功率。特别在两极体系时期，两个超级大国或大国集团的对外干预大多限于它们各自的势力范围以及中间地带，越界干预（特别是越界军事干预），不免有较大或过大的风险。正因为如此，美国政府对1956年匈牙利事件的反应是非常谨慎的。[12] 国际力量分布状况同样重要。各大国力量比较均衡时，均势制约所有大国的对外干预自由，而某一个大国显著强于其余大国时，该国的这种优势有助于大大减少它在对外干预方面可能遭遇的阻力。冷战结束后的今天就是如此。国际社会中跨国、甚至跨区域性的观念因素（被某些学者称为国际体系价值取向[13]，也同国际格局一样起作用。17和18世纪支配欧洲的王朝合法观念及其派生的一整套思想，限制了欧洲国家之间的相互干预，而拿破仑战争结束后盛行约30年的正统主义原则和近年来流行于世界、以国家主权有限并迅趋过时为核心的一套观念[14]，助长和便利了霸权国家或霸权国家集团的对外干预。 所干预的对象（亦即被干预国和被干预问题）的具体性质，也是决定对外干预的可行性和成败的一大类因素。被干预国抵制能力和抵制意愿的强弱，抵制理由的正当与否，它的国际联系和国际声望状况，被干预问题的复杂程度及其解决的难易程度等等，对于干预的具体方式的确定、干预成本和收益大小以及干预成败，极为重要。路易十四以英国宫廷服从他的欧洲霸权抱负（特别是征服荷兰联合省）为条件，秘密支持英王查理二世和詹姆士二世图谋复辟天主教并确立绝对专制统治。然而近代外交史上这一非常著名的干涉内政努力，到头来以英国发生“光荣革命”和英荷结成反法同盟而宣告破产。[15]路易十四干预失败的原因，从根本上说在于英国国内以国会为中枢的反天主教、反宫廷专制和反法国霸权的势力足够经久有力，其宗教、政治和社会意愿远比斯图亚特复辟王朝的倒行逆施更符合民心，并且能获得足够的国际支持--首先是荷兰、而后是法国的老对手奥地利的支持，而路易十四干预的问题则因涉及改变英国绝大多数人口的宗教信仰、民族情绪、政治传统以及整个欧洲的根本格局，极难按照他的意愿来解决。同理，考察二战后时代，可以举出一大批类似的实例，其中超级大国干预失败的实例，如美国对中国革命的干涉及其越南战争的失败，苏联对铁托政府的颠覆和高压及其阿富汗战争的失败，尤其引人注意。近年来，波黑、索马里等地的复杂棘手的局势，也说明了类似的道理。 四 决定对外干预的可行性和成败的另一组因素，在进行干预的国家内部，它们主要同干预的能力和意愿有关。干预能力的重要性自不待言，但仍有必要予以较细致的分析。首先，应当把一国的对外干预能力与其潜力区分开来。潜力是潜在的和未来的，把它误认为现实的能力难免导致行动失败。一战结束前后美国总统威尔逊雄心勃勃地要重新塑造国际政治及其规范，但其世界蓝图的依据很大程度上是美国的潜力而非实力（包括美国及其国际政治观的实际威望和影响），终致在凡尔赛和会上不敌其协约国伙伴。一位历史学家就此写道：“威尔逊是否本来能够在会上避免作出各种妥协，防止攫取土地和索取苛刻的赔偿，以及防止那种不大公开的外交（？）……评论家只能说，总统完全无法实现自己的理想。”[16] 与此类似，苏联在50年代中后期针对非洲、西亚和南亚数路出马，拨放援款，派遣顾问，插手内政，结果是败多胜少。在预测当代某些新兴强国（主要是德国和日本）未来的对外干预轨迹时，这些史事不无参考价值。更重要的，是把一个干预国的总体能力同该国政府在具体的干预中实际可用的能力区分开来。在大多数情况下，干预国的总体能力中只有很小一部分是可用于特定的干预的，因而其总体优势（假如拥有这种优势）成了局部优势，甚至局部劣势。40年代后期，美国这个头号军事强国干涉中国革命，但各种因素决定它不能派兵到中国打仗。[17] 英法在1956年苏伊士运河危机中动武，这反而铸成了它们的政治失败。北约在波黑和美国在索马里的处境，也说明了这一点。当然也有许多相反的例子，但在其中保证干预成功的同样是具体问题上干预国的可用能力，而非其总体能力。最后，往往还需要把短期的干预能力同长期的干预能力区分开来，此即判断干预能力的耐久性，评估干预国能否长期承受干预行动的政治、经济、财政、军事和外交代价，并且以此比较被干预国长期承受抵抗干预的综合代价的能力。拿破仑的半岛战争的结果、美国越南战争和苏联阿富汗战争的结果，都表明作出这种区分和比较是至关重要的。 上述区分关系到对外政策的一个根本问题--国家的对外政策目标同可用能力的关系。只有依据可用能力来确定的目标才可能是适宜的，否则目标迟早会向上或向下调整。正因为如此，克林顿总统才宣布美国在索马里的目标从武装捉拿艾迪德降为帮助实现政治解决。 |