|
五 在能力之外，对外干预还受到意愿的制约。这里说的意愿，既包括政府的对外干预意愿，也包括公众的对外干预意愿。（当然，社会各部分成员关心外部世界的程度、对于外交决策的影响以及对国际事务的看法有所不同，政府内也往往意见分歧甚至政出多门，但这些并不排斥作简明的考察的必要。）它既可以指发动干预的意愿，也可以指干预过程中为克服阻力而坚持干预、甚至将其升级的意愿。干预意愿涉及许多虚实相兼、非常复杂的问题。政府和公众在多大程度上愿意承担干预的成本？他们如何估计这一成本和干预的收益，又如何估计本国的干预能力？他们为干预确定什么道义或法理依据？他们怎样看待国内事务和国际事务的孰先孰后？他们是否认为拟用的或现行的干预方式同所涉及的问题相称？他们如何预料放弃干预或使干预降级可能造成的负面影响？政府和公众在这些问题上有什么分歧？他们彼此间各施加了多大影响？等等。至少可以提到有助于回答这些问题的某几个头绪。一是有关对外事务的政治思想传统。它们一般说来植根于一国的地理条件、文化和长期历史进程之中，形成于该国对外关系史上的某些关键时期，作为这些时期里对外政策的根本指导思想对国家的独立、安全或势力扩张起过重大作用，因而成了政府内外普遍信奉和承袭的金科玉律。除非该国的外部环境或内部状况发生足够大的变化，以致信守陈规已分明有弊无利或弊多利少，它们会持续地支配该国的对外政策。不仅如此，它们即使不再占据支配地位，也仍然会在很长时间里发挥影响，甚至可能随新的变化而重新成为正统信条。英国19世纪的“光辉孤立”政策和左右美国外交百年以上的孤立主义，就是这样的传统，这些传统使得英美两国各自在有关的历史时期里较少进行对外干预，特别是军事干预。然而像其他一些国家中可见的那样，它们还有与此相反的传统：英国自亨利八世开始四百余年间不时运用对外干预维护欧洲均势，美国一战期间和二战以来依靠对外干预维护世界的均势和谋求世界霸权。[18] 在这里可以看到，某些国家兼有限制干预意愿的传统和助长干预意愿的传统，它们都发挥影响，只是在一个个特定的时期里有主次之分，大小之分。第二，干预意愿同国内经济、政治和社会状况密切相关。大致而言，凡西方自由民主制国家，每逢国内经济衰退或萧条，或逢政治局势严重不稳，或逢社会矛盾相对激化，政府和公众的对外干预意愿便大打折扣，甚至出现“归去来兮”之类要求急剧收缩国外态势、全力应付国内问题的强大呼声。两次世界大战之间的时期里英法的绥靖和美国的孤立主义，70年代美国的对外战略和政策，都与此有关。[19] 第三，正如先后流行于美国政界和舆论界的两大时髦概念--“慕尼黑教训”和“越南综合症”--表明的那样，历史教训对于干预意愿影响匪浅，面对历史教训有怎样的反思，又在很大程度上取决于反思之际的干预能力和干预意愿。历史教训既来源于客观的经历，又带有强烈的主观认识色彩。“慕尼黑教训”极有力地加强了美国在二战后初期的干涉欲，“越南综合症”则在70年代乃至其后一段时间里起了显著的制约作用。成功的经验同样影响到干预意愿。这样的经验有些会融入上面所说的影响久远的传统中去，另一些的影响时间就比较短暂。但无论如何，干预的成功会鼓励进行更多的干预，而干预的失败会促使干预者有所收敛。美国从80年代末期至今，短短几年内进行了一系列重大的对外干预，包括持续干预苏联和俄罗斯的变革过程，多方干涉中国内政，进行海湾战争，出兵索马里、波黑、海地等等，或成功，或失败，或成败未定。姑且不论其他因素，此种成败相间的经验多半会促使美国在今后一段时间里对重大干预多少感到左右为难，并且增大美国外交摇摆及其国内互相指责的可能性。 六 综上所述，对外干预既指干涉别国内政，又指干预别的地理区域内的国际政治；干涉别国内政一般直接违背国际法，但当代世界政治现实和国际法本身的某些变化有时使这方面的法理评判含糊和复杂化了，特别是联合国或其授权的对弱国内政外交的干预提出了一些需要全面考虑和具体分析的新问题；对外干预的目的可以多种多样，在冷战后时期尤其引人注目的，将是旨在同时推进一套价值观念和超级大国权势的、被赋予普遍意义的干预；对外干预的手段包括外交、国际宣传、经济酬赏和经济强制、隐蔽行动、武力和武力威胁，它们的成本和可能达到的效果不同，在当今唯有美国能够较广泛、较频繁和较大规模地运用各类干预手段；对外干预的可行性和成败自然是最为实际的问题，其决定因素从国际社会这一层次来看包括国际体系结构（特别是国际力量分布状况）、国际体系的跨国跨区域性价值取向以及所干预的对象的具体性质，冷战和冷战后时期的许多实例表明，这最后一个因素尤其难以把握；干预能力和干预意愿是决定干预的可行性及其成败的另一大类因素；需要区分一国的干预能力与其潜力，区分其总体能力与其在具体的干预中实际可用的能力，区分短期干预能力与长期干预能力，对美国干预能力作缜密的分析和判断，是确切估计冷战后美国对外干预动向的一大前提条件；干预意愿的重要性和复杂性甚至超过干预能力，至少可借助三条线索来便利这方面的观察和预测，它们是一国关于对外事务的政治思想传统、国内经济及政治和社会状况、该国对外干预的历史经验；不过，美国和其他一些国家的情况表明，这些线索本身都具有两重甚至多重性质，因而它们对于干预意愿的影响是错综复杂的。以上的说明为冷战后美国对外干预提供了一个分析框架。同先前一样，美国近期内的对外干预有许多直接出于具体的和局部的战略利益、经济考虑及国内社会需要，不过其内涵随世界和美国本身的变迁而有所变化。防止大规模毁灭性武器扩散、限制某些发展中国家拥有尖端的进攻性武器、打击针对美国的国际恐怖主义活动和贩毒活动、促使重要贸易伙伴“公平竞争”和向美国敞开市场等等，已经并将继续是此类干预的日益常见的目的。但是，冷战后美国对外干预的主要特征，是谋求一套普遍性目标，即确立“世界新秩序”（尽管克林顿已经不用布什提出的这个措辞），其根本属性是自由民主制的全球化、资本主义市场经济的全球化、世界政治的法制化和美国的全球支配地位。[20] 冷战结束后，有许多条件助长和便利着旨在争取实现上述种种目的的干预：美国在大国力量格局中占据独一无二的巨大优势；美国提倡的主权有限并趋于陈旧的观念愈益流行，主要在美国影响下的国际组织对主权国家内外事务的干预迅趋频繁，并且往往获得多数国家的支持或认可；美国拥有目前及今后长时期内无可匹敌的总体国力，拥有在各类干预手段中进行选择的较大余地；冷战和海湾战争的胜利加强了美国的干涉主义传统，同时激励了政府内外新的干预冲动。但另一方面，美国在冷战后还面对一系列不利条件：军事力量的可用范围愈益缩小；国家主权仍然为大多数国家所珍视，干涉内政在大多数场合并不具有合法性，因而不易得到国际支持；被干预国往往进行有力的抵制，而且冷战后出现或因冷战结束而加剧的一大堆问题许多是外部干预难以解决的；美国在具体的干预场合实际可用的能力往往相当有限，无论在援助俄罗斯和制裁中国问题上，还是在波黑、索马里和朝鲜等问题上，都是如此；一般被称为新老孤立主义的内向传统和对越南战争的回忆虽然已有所淡漠，但仍然起着不可漠视的作用，而冷战结束以来所受的那些挫折进一步限制着干预意愿；最重要的是，美国经济长期不振，联邦财政赤字累累，社会弊病有增无减，优先处理国内问题的压力越来越大，这些既制约美国的干预能力，也制约它的干预意愿。[21] 正反两方面条件综合作用，将使今后相当长时间内美国的对外干预带有下列特点：（1）干预的频繁程度将高于70和80年代，但低于前五、六年；（2）干预的地理范围和问题种类显著超过冷战时代，但仍然是有选择，有重点的；（3）干预的结局仍是有胜有败，但取胜的机会显著大于冷战时代，特别是不会出现严重的军事失败；（4）干预手段将得到比较审慎的选择，那些成本较低的手段，即外交干预、国际宣传、对小国的经济制裁和武力威胁将是美国所着重依靠的，分摊负担的联合干预也会尽可能多地被采用，而实际使用武力的方式将大多是力求速胜的局部的“警察行动”，但不排除必要时进行较大规模的高技术常规战争。总之，美国政府将在财力和公众支持有限的情况下，以争取确立它所希望的那种冷战后世界秩序为中心目标，较频繁但较节省地进行对外干预。 |