(三)单一制的不定型：新国家开初中央与地方关系的运作状况
    中华民国建立之初，中央与地方关系由于基本制度的模糊，造成实际运作的混乱，可看做是一种试验和试错阶段。在中央与地方各方面都出现因制度规范不清、权力关系混乱而造成的矛盾和冲突，尤以财政、军政和人事等方面为甚。纵观此时段中央与地方的函电往还，大部分都集中在这些问题上。1912年1月1日中华民国南京临时政府成立当天，临时大总统孙中山发表《宣言书》，将新国家的“政务之方针”概括为五个“统一”，即民族之统一、领土之统一、军政之统一、内治之统一和财政之统一。谈到“内治之统一”时指出：“国家幅员辽阔，各省自有其风气所宜。前此清廷强以中央集权之法行之，遂其伪立宪之术。今者各省联合，互谋自治，此后行政期于中央政府与各省之关系，调剂得宜，大纲既挈，条目自举。是曰内治之统一。”(29)这表明，中央的基本态度既明确了其施政的主要目标在“统一”，又承认地方“自治”的现实，谋求中央和地方关系的“调剂”。2月，江苏省议会张謇就此致电南京临时政府，提出：“政府为全国之政府，非一省之政府，所有政府与江苏都督权限亟宜划清，以垂永久。”(30)正如有西方学者对此指出：“革命后的实践经受了自治和中央集权两种相互对抗的观念的检验，这两种观念在前十年间都各自赢得了拥护者。这是一个充满活力的政治实验的时代。伴随着实验的是冲突，因为扩大参政同集中权力的努力相抵触。”(31)这种冲突正是变了形的传统单一制的复归过程。
    从1911年11月到1914年5月，在两年半的时间里，中国在从传统国家走向现代民族国家的过程中，经历了作为国家基本制度——国家结构形式——中央与地方关系制度从带有鲜明联邦制色彩的模糊不清的制度初创，中间经联邦制色彩褪色，到后来现代单一制的粗创而实际是传统单一制的某种变相复归过程；从中央与地方关系的实际运作和关系状态中，则体现为蕴含着矛盾和冲突的不稳定、不定型的单一制趋向。
    二、1949：苏联因素影响下的单一制选择
    这里的“苏联因素”是一个扩展的概念，不仅指苏联的联邦制，亦指创制这一国家结构形式的理念，即列宁和苏共解决多民族和多族群的大型民族国家构建的“民族自决”和“民族联合”等。
    (一)革命时代中共对苏联民族联邦制的“拿来”及变化
    1949年的新国家是中国共产党革命胜利的根本政治成果。事实上，中共自诞生之日起，直到中华人民共和国构建之时，在构想未来中国的国家结构形式时，的确接受了列宁及联共(布)民族殖民地问题的理论，尤其是“民族自决”和“民族联合”的理念，当然也包括苏联的联邦制。
    中共从二大开始，就明确了未来国家的联邦制建构。二大的最低纲领提出：“蒙古、西藏、回疆三部实行自治，为民主自治邦”，“在自由联邦制原则上，联合蒙古、西藏、回疆，建立中华联邦共和国”。1923年6月，中共三大通过的《中国共产党党纲草案》第八条提出：“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各该民族自决。”1929年1月，由毛泽东起草的《中国共产党红四军军部“共产党宣言”》提出，“依照共产党第六次全国代表大会的指示”，发布的“十大政纲”中第三条规定：“统一中国，承认满、蒙、回、藏、苗、瑶各民族的自决权。”1930年5月，《全国苏维埃区域代表大会政治决议案》公布的“十大政纲”第五条规定：“根据民族自决的原则，一切少数民族有完全分离与自由联合之权。”同年8月，《中国共产党对目前时局的宣言》提出中华苏维埃政府实行的29条政策中，第七、八条即“承认国内各个民族之完全自决权”，“帮助国内各少数民族反抗帝国主义，建立绝对自由独立的民族共和国”。(32)
    1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会通过的《关于中国境内少数民族问题的决议案》指出，目前在全世界只有苏联是“工农劳苦群众得到了完全解放的国家”，“是一切被压迫民族的朋友”，并且“正确地解决了民族问题”，“只有全世界工农群众与被压迫民族联合起来，在苏联的领导之下，才能打倒全世界帝国主义消灭一切剥削和压迫的制度”。该决议案规定：“中华苏维埃共和国的基本法(宪法)上面，必须明白规定对于中国境内少数民族民族自决权，直到离开中国而独立的自决权”，“委托中央临时政府同苏维埃社会主义联邦共和国发生最密切的政治上的、经济上的与文化上的联系”。同时，这次大会和1934年1月第二次代表大会两次通过的《中华苏维埃共和国宪法大纲》第14条规定：“中国苏维埃政权承认中国境内少数民族的自决权，一直承认到各弱小民族有同中国脱离，自己成立独立的国家的权利。蒙、回、藏、苗、黎、高丽人等，凡是居住中国地域内的，他们有完全自决权；加入或脱离中国苏维埃联邦，或建立自己的自治区域。”1935年12月，以中华苏维埃中央政府和毛泽东署名的《中华苏维埃中央政府对内蒙古人民宣言》称：“内蒙古民族可以从心所欲的组织起来，它有权按自主的原则，组织自己的生活，建立自己的政府，有权与其他民族结成联邦的关系，也有权完全分离起来。”(33)
    1937年10月，刘少奇在《抗日游击战争中的若干基本问题》一文中谈到民族政策时指出：“中国境内一切少数民族实行自决，协助他们组织自己的自治政府。”1948年11月，刘少奇在《论国际主义与民族主义》一文中又从理论上论述了民族的“自由分立”和“自由联合”的思想，指出无产阶级“主张一切民族(不论大小强弱)在国际和国内的完全平等与自由联合及自由分立，并经过这种自由分立(目的是要打破目前各帝国主义国家对于世界大多数民族的压迫和束缚)与自由联合(即在打破帝国主义的压迫之后由各民族实行在完全自愿的基础上的联合)的不同具体道路，逐步走到世界的大同”。(34)直到新中国构建的实际操作阶段，上述联邦制的构想依然如旧。
    在这20多年中，中共的联邦制构想较长时期受苏共及苏联的影响，但在新中国成立前还只能是一种理想，至多有部分的政策内容。当然，其中也有几点变化和值得注意的地方。
    第一，中共的联邦制构想仅限于中国固有版图上少数民族聚居区，在“自决”或“自治”的基础上和汉族聚居区结成统一的联邦国家，而不涉及汉族聚居区各省(35)。也就是说，中共的联邦构想仅限于解决新国家构建中对少数族群“自决”权或“自治”权的尊重，汉族各省区不存在各“邦(州、省等)”的建构，这一点是非常明确和一贯的。对此，中共二大宣言就指出：“民国的历史，若以十年来武人政治所演出的割据现象便主张划省为邦，以遂其各霸一方的野心而美其名曰地方分权或联省自治，这是完全没有理由的；因为十年来，一切政权业已完全分于各省武人之手，若再主张分权，只有省称为国，督军称为王了。所以联邦的原则在中国本部各省是不能采用的。”(36)因此，更明确地说，中共的联邦制理念是构建一种特殊的民族联邦制国家，而不是构建一般意义上的联邦制国家。
    第二，除理念坚持外，现实政治斗争的需要也是中共主张联邦制的重要动因。除上述削弱和消解其革命对象实力的需要外，还有反抗外来侵略的需要，即抗日的需要。1934年1月，毛泽东在《中华苏维埃共和国中央执行委员会与人民委员会第二次全国苏维埃代表大会的报告》中指出：“争取一切被压迫少数民族环绕于苏维埃的周围，增加反帝国主义与反国民党的革命力量，是苏维埃民族政策的出发点。”1937年8月，中共发布《抗日救国十大纲领》，在“全民总动员”一项中提出：“动员蒙民回民及其他一切少数民族，在民族自决民族自治的原则下，共同抗日。”1938年10月，毛泽东在中共六届六中全会的报告中指出：“允许蒙、回、藏、苗、瑶、夷、番各民族与汉族有平等权利，在共同对日原则之下，有自己管理自己事务之权，同时与汉族联合建立统一的国家。”1939年1月，林伯渠在《陕甘宁边区政府对边区第一届参议会的工作报告》中指出：“我们对少数民族是以民族自决为原则，帮助他们提高政治觉悟及抗日救国的情绪和坚定其对抗战的信心，帮助组织抗日救亡团体，帮助发展少数民族文化，尊重其宗教习惯，联合他们共同抗日。”(37)
    在此期间，在某些时段上出于现实政治斗争的需要，中共也曾提出带有一般联邦制色彩的主张。如1946年1月，中共代表团在政治协商会议上提出的《和平建国纲领草案》第五条“地方自治”主张：“中央与地方之权限，采均权主义，省得自订省宪，各地得采取因地制宜的措施。”其后通过的纲领和协议中则改为：“中央与地方之权限，采均权主义，各地得采取因地制宜之措施，但省县所颁之法规，不得与中央法令相抵触。”(38)显然是与会各方尤其是国共双方妥协的结果。
    第三，在长期的政治斗争实践中，中共在关于解决新国家中少数民族权利和地位的论述中，也出现过“民族自决”和“民族自治”两种表述，或两种表述的并列。但这种所谓的“民族自治”与后来单一制框架下的“民族区域自治”有很大的甚至是质的不同。如1947年4月内蒙古人民代表会议通过的《内蒙古自治政府施政纲领》规定：“内蒙古自治政府系本内蒙古民族全体人民的公意与要求，根据孙中山先生‘中国境内各民族一律平等’，‘承认中国国内各民族之自决权’，中国共产党领袖毛泽东先生《论联合政府》中的少数民族政策的主张及政治协商会议决议的精神而成立。”(39)1947年10月毛泽东起草的《中国人民解放军宣言》中也有“承认中国境内各少数民族有平等自治的权利”的表述。实际上，“民族自决”也可以表达“民族自治”的意义，正如有西方学者指出：“尽管‘自决’常常用作‘民族自决’的同义词，但它也可以指自治的其他形式，未必就是指要建立独立的国家。”(40)