(二)苏联因素影响下单一制选择的复杂过程
    1949年新国家构建的实际过程尤其是《共同纲领》的制定，具体鲜活地体现了如何从民主集中单一制和民族联邦制并存到单纯的民主集中单一制选择的变化，以及在此过程中苏联因素的实际作用。这一构建过程源自1948年中共关于召开新政协、建立民主联合政府的“五一”号召，在得到各民主党派等的积极响应后，“建国”提上正式日程。同年8月，毛泽东电复各民主党派和民主人士时提出“建立独立、自由、富强和统一的中华人民民主共和国”，为新国家的构建定了基调。随后召开的全国第六次劳动大会通过的《中国劳协政治提案》第一条，即建议大会响应中共召开新政协的号召，并“主张由中共召开”。(41)11月，高岗、李富春代表中共中央与民主党派人士沈钧儒、谭平山等达成的《关于召开新的政治协商会议诸问题的协议》指出：“新政协应讨论和实现的有两项重要问题：一为共同纲领问题，一为如何建立中华人民民主共和国临时中央政府问题，共同纲领由筹备会起草，中共中央已在起草一个草案，不久可提出，任何单位亦均可提出自己的纲领草案。关于如何建立临时中央政府及民主联合政府(即由新政协产生或由人民代表会议产生)问题及宪法草案问题，先行交换意见，留待筹备会讨论解决。”这既表明了中共在新国家构建中的主导和主动地位，又给民主党派和其他参加者以充分参与和共同协商的机会。
    1949年3月，中共中央统战部部长李维汉向在北平的民主人士作《关于目前形势》的报告时指出：“新政协要通过一个共同纲领，这个纲领是新民主主义性质的。新民主主义的国家即人民民主专政的国家，是无产阶级领导的，以工农联盟为基础的，各民主阶级、各民族的联盟，这是我们的国家制度。我们的政治制度就是毛主席说的民主集中制。”(42)6月30日，毛泽东发表《论人民民主专政》，对中共28年的革命经验进行了总结，并在此基础上对新国家构建又作了明确强调：“总结我们的经验，集中到一点，就是工人阶级(经过共产党)领导的以工农联盟为基础的人民民主专政……这就是我们的主要纲领。”(43)所以，1949年的新国家构建实质就是中共的民主集中制国家制度化的过程。显然，新国家构建的基调和大原则是属于单一制的。
    在当时的国际环境下，受苏联的影响是很自然的，尤其在新国家的构建方面。实际上，早在1948年10月，毛泽东就曾致电斯大林，告知要亲赴苏与之商谈建国大计，只因国内战争形势发展迅猛，脱不开身而未能成行。1949年1月底，斯大林派苏共中央政治局委员米高扬来华听取和交换中共建国的方略和意向。进入6月，建国问题已刻不容缓，中共派出由刘少奇率领的代表团访苏，一个重要和直接的用意就是关于建国问题征求和听取苏联和斯大林的意见。1949年7月4日，刘少奇代表中共中央给联共(布)中央和斯大林的书面报告中谈道：“中国的人民民主专政，将实现中国的统一，这是中国的一种伟大的进步……但是由于中国的落后，交通不便，过去帝国主义的势力范围与封建势力的割据，全国统一的经济体系尚未形成，所以在目前还不能不给地方政府以较大的自治权，以便发挥地方的积极性。在目前，实行过分的中央集权制，我们认为是不正确的和有害的。”7月6日，刘少奇在《关于向苏联学习党和国家建设经验问题给联共(布)中央斯大林的信》中说道：“我们想利用在莫斯科的短短时间学习苏联，想要知道的问题大概如下：一、苏联的国家组织。其中包括……中央与地方的关系。”7月18日，刘少奇通过电报向中央汇报代表团与斯大林会谈的情况时说，斯大林首先问及“各省政府及东北等区域的政府是否服从将来的中央政府？将来中央政府是否有权力批准与撤换各省及各区域政府的主要人员？”等问题，“在我们答复各区域(例如东北)及各省政府服从中央政府，中央政府有权力批准和撤换各区域及各省选举的政府负责人之后，斯大林说：你们目前不实行过分的中央集权的观点，是对的。其意就是说，在地方政府服从中央政府的条件之下，不要实行过分的中央集权。但斯大林很注意地方政府和中央政府分裂现象之可能发生”。(44)
    可见，苏联因素对1949年新国家构建的影响有两个方面：一是自中共建立以来一以贯之的苏共和苏联民族联邦制的理念、原则和制度事实；二是构建新国家之时苏联的即时性影响。这两个方面中前者的影响显然更大更深，但两个方面的影响是基本一致的。
    作为新国家构建的关键，《共同纲领》的起草、修改、通过是一个复杂甚至是反复的过程，是中共和各民主党派及各界人士共同合作、历时近一年的结果。从1948年10月到1949年6月是《共同纲领》形成的第一阶段，基本上是中共单独起草的第一稿和第二稿。1948年关于召开新政协的“五一”号召发出后，“不久，中共中央即组织起草共同纲领草案。一九四八年十月，写出第一稿，名称为《中国人民民主革命纲领草稿》。第一稿除序言外，分总则、政治、军事、土地改革、经济财政、文化教育、社会政策、少数民族、华侨、外交等十部分……同年十一月，又形成《中国人民民主革命纲领草稿》第二稿。第二稿分为三部分：人民解放战争的历史任务、建立人民民主共和国的基本纲领、战时具体纲领。一九四九年二月，周恩来对第二稿作文字修改后，把它同其他有关新政治协商会议的文件草案一起汇编成《新的政治协商会议有关文件》。”(45)现收录于《建国以来周恩来文稿》中的《〈共同纲领〉提纲》一文，没有明确的写作时间，但从文章内容看，是一个简单提纲，其中仅在“经济”方面提到中央与地方财政关系，应属于第一阶段的产物。
    第二阶段从1949年6月到9月。1949年6月15日，新政协筹备会在北平成立。16日，新政协筹备会第一次全体会议及常务委员会第一次会议召开，成立了六个小组，具体担负各项工作。第三小组以周恩来、许德珩为正、副组长，负责起草共同纲领；第四小组以董必武、黄炎培(黄南下期间由张奚若代)为正、副组长，负责起草政府组织大纲。18日，第三小组第一次会议决定由中共起草共同纲领的初稿，组员分为政治法律、财政经济、国防外交、文化教育、其他(包括华侨、少数民族、群众团体、宗教问题等)五个小组讨论，写出具体条文，供起草人参考。(46)6月18日、21日，周恩来在新政协筹备会第三小组成立会上的讲话和对会议记录稿的批语中写道：“共同纲领决定联合政府的产生，也是各党派各团体合作的基础。去年在哈尔滨的各党派代表曾委托中共方面拟定一个草案，我们也曾两度起草。可是去年工作重心在动员一切力量参加和支援解放战争，现在重点却在建设新民主主义中国及肃清反动残余。这是长期性的工作，因此，中共方面第二次的草稿也已不适用。”(47)6月下旬，周恩来用一周时间起草共同纲领稿，之后主持召开了七次会议，反复讨论修改后正式形成《共同纲领(草案)》。到8月22日，周恩来将《〈新民主主义的共同纲领〉草案初稿》送毛泽东审阅，并在其“一般纲领”中写道：“我们主张的新民主主义的国家制度，是工人阶级领导的以工农联盟为基础的团结各民主阶级及中国境内各民族的人民民主专政的国家制度，亦即人民民主统一战线的联合政府制度”，强调“只有这个制度，才能做到中国境内各民族的平等联合，使各民族在国家政权中皆享有平等地位，实现各民族的自治权，并根据自愿与民主的原则，组成中华各民族联邦”(48)。在“政治法律”部分，规定：“中国境内各民族一律平等。各少数民族皆有权成立各级政权中的民族自治区，实行民主的民族联盟”，“中央人民政府与地方各级人民政府为上下级的关系，在目前情况下，中央人民政府宜根据本纲领的原则多授权地方为因地制宜的措施”(49)。可以看出，一方面，国家结构形式上有“民族联邦”的规定；另一方面，整个政府组织上又有“民主集中制”的规定，实际既包含当然的联邦制又包含当然的单一制，二者之间不协调也不匹配。如果实行民族联邦，就意味着民主集中制将在这部分地区的政府组织及与中央政府的关系中难以真正实现；而一旦全面实现民主集中制，也就意味着所谓民族联邦制徒有其表。
    这种实际的矛盾状况表明，中共及各民主党派在新国家构建的认知上还存在模糊的地方，因此改变是必需的。发现并加以改变的是毛泽东。毛泽东对《共同纲领》的起草和制定非常重视，不仅从宏观上指导定基调，而且多次修改和校对，现收入《建国以来毛泽东文稿》第一册的开篇文献就是毛泽东从1949年9月3日到11日的五次批示，从中也能显示他对这一工作抓得很紧及其急切心情(50)。关于这种变化的具体经过和缘由，据1983年为李维汉执笔起草给中央书记处和邓小平《关于建立满族自治地方的问题》一信的黄铸回忆：
    信中讲到了从联邦制到民族区域自治制度的转变过程。他(李维汉——引者注)在信中说：“1949年人民政协筹备期间，毛泽东同志就是否实行联邦制问题征求我们的意见。我作了点研究，认为我国同苏联国情不同，不宜实行联邦制。理由是：(一)十月革命后苏联少数民族约占全国总人口的47％，与俄罗斯民族相差不远。我国少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散小聚居的状态……(二)苏联实行联邦制是逼出来的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的(单一制的)国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制……俄国经过二月革命和十月革命，许多非俄罗斯民族实际上已经分离为不同国家……布尔什维克不得不采取联邦制把按照苏维埃型式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。我国则是各民族在中国共产党领导下由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离。同时，我研究了斯大林把自治分为行政自治、比较广泛的政治自治、更加扩大的自治、最高自治形式即条约关系四级的论述，觉得其中行政自治一级适合中国国情，建议采用。毛泽东同志同意这个建议，这就是我国多年来实行的民族区域自治制度。”(51)