土司制形成、确立于元代，似乎已经成为人们的共识。但由于未经充分的论述，没说清其原由，点明其标识，区分其与羁縻制的异同，所以许多人仍是知其然而不知其所以然。如1988年四川民族出版社出版的吴永章先生的《中国土司制度渊源与发展史》说：“为了加强中央王朝对少数民族酋豪的驾驭与控制，创立蒙夷参治之法，而官有流土之分，于是始有土司之名。（注：龚荫《中国土司制度·跋》，云南民族出版社，1992年。）“蒙夷参治”，怎又出现“土司之名”？而“官有流土”，羁縻制何尝又不是如此！简而不详，就难以使人明其眉目。一些持不同见解的论者，于是提出了他们的看法。如有的论者认为元时宣慰司、宣抚司、安抚司等各级行政机构的主管长官是蒙古人或色目人，都是流官，虽“参用土人”，但其上设有流官达鲁花赤，因此被任为“使”的土人称为“土官”，而该司不得称为“土司”，该土官也不能代表该司，因该司基本上是流官机构。所以，“‘土司制度’乃明代中央集权政治制度的一个组成部分”。元代无“土司”，因此也就没有“土司制度”。又有一些论者反其道而行之，认为“土官制度存在一千多年”，从唐或宋代即已开始。（注：黄现璠等《壮族通史》，广西民族出版社，1988年。）这两种见解，是对元代土司制度确立的挑战。我们认为，宋朝实行的是羁縻制，土司制则形成、确立于元代，当时虽未出现“土司”一词，但有“土官”存在，作为一种制度，土司制已经形成，并且确立了。
    一
    给予社会基础不同，观念、价值取向、生活方式等相异的少数民族以相应的自治权利，这是秦统一六国以来历代王朝的一贯政策。秦朝的“道”，是郡下与县同级的少数民族聚居的政区单位，这就是所谓的“县有蛮夷曰道”。（注：《史记》卷一○《孝文纪》正文；《汉书·高后纪》颜师古注。）汉朝建立后，承秦之制，有营道、冷道、僰道、狄道、羌道、氐道等30多个道。汉灭南越国，元鼎六年（前111年）至元封二年（前109年）间，在“番禺以西至蜀南者，置初郡十七”。（注：《史记·平淮书》。）“初郡”的特点，郡长官由中央委派的流官充任，郡之下则以原居部落为单位组县，让各部落首领“且以其故俗治，毋赋税”；各县的首领称“王”的不计较，道“侯”也可以，只要不与朝廷抗命就行，中央唯以郡的长官“监镇”，如牂牁郡属下的夜郎县是以夜郎部落设置的，其首领则自尊为“夜郎王”，钩町县首领自称“钩町王”，漏卧县首领自称“漏卧侯”，益州郡滇池县首领自称“滇王”等，即是如此。河平（前28～25）中，夜郎王兴叛汉，汉成帝命原金城郡司马陈立为牂牁郡太守，杀夜郎王兴，慑服钩町王禹和漏卧侯俞，“入粟千斛、牛、羊劳士卒”以谢罪。（注：《汉书·西南夷传》。）说明郡长官的“监镇”作用。由于17初郡“毋赋税”，各初郡的太守及吏卒的“奉食、币物、传车马、被具”等，皆仰给于“南阳、汉中以往各郡”。（注：《史记·平淮书》。）
    由于汉在西南少数民族地区实行“初郡制”，所以司马相如说“天子之于夷狄也，其义羁摩勿绝也”。（注：《史记·司马相如传》。）所谓“羁縻”，就是《汉官仪》所说的“马云羁，牛云縻，言制四夷如牛马之受羁縻也”（注：《史记·司马相如传》。）此后，羁縻成了历代王朝驾驭少数民族首领的手段。诸葛亮征南中，“七擒七纵”孟获，使其“渠帅自相统领，不置汉官，亦不留兵镇守”，后人认为“此策妙得羁縻蛮夷之术”。（注：《旧唐书·张柬之传》。）唐朝建立，唐太宗是个比较开明的封建君主，自诩“自古皆贵中华，贱夷狄，朕独爱之如一”。（注：《资治通鉴》卷198。）在“西北诸蕃”及“稍稍内属”的“蛮夷”，“即其部落列置州县，其大者为都督府，以其首领为都督、刺史，皆得世袭”，建立众多的羁縻府、州、县，“由边州都督、都护所领，著于令式”。（注：《新唐书·地理志》。）当时全国所建的羁縻府、州，据《新唐书》卷43下《地理志》载多达“八百五十六”。这些羁縻府、州，以部落为单位设置，部落有大小之别，羁縻府、州也有大小的不同，小的二、三百户即为一州。杜佑说：“道德远罩，四夷从化，即人为治，不求其欲，斯盖羁縻而已，宁论封域之广狭乎？”（注：《通典·州郡序》。）因此，天宝（742～756）年间，唐正州“凡三百三十一州存焉，而羁縻之州八百”。（注：《唐会要》卷70。）这就是说，唐代人口稠密的中原地区，其设置的州数不及人口稀少的边远后进少数民族地区设置羁縻州数的一半。
    唐朝在偏远或边疆少数民族地区设置羁縻州，将以前历代王朝进行羁縻之治的秦道、汉初郡、南北朝左郡左县等提高到一个新的阶段，成为一种制度。赵宋立国，虽然不能兼领北方、西北及西南诸地，但在西及四川、南至岭南诸地的僻远及边疆少数民族地区仍承唐代制度，继续实行羁縻制。有论者认为羁縻制行于唐而盛于宋，也不见得允当。一者，唐代行羁縻制之地广及今中国的西北、西南及岭南地区，而宋时西北已失，云南不统，安南已经独立，所辖的羁縻地区已大为缩小；二者，羁縻制的原则条例，唐代已经确定，宋朝仅作零星的修补，并没有什么大的建置；三者，宋朝辖地较少，不少边将为了邀功，还恣意地破坏羁縻制的原则，杀害羁縻州首领，变羁縻州为正州，任命流官治理，比如大观元年（1107年）以后王祖道任广西经略安抚使，即杀南丹州刺史莫公佞，废羁縻南丹州为观州，并在今桂西北及相邻的湘、黔地区相继设置平、允、从、庭、孚、溪、隆、兑、驯、叙等10州，设立城寨，派流官治理，遣军戍守。所以，宋朝实未光大唐的羁縻制，只是其控驭的手法略作更易或延伸而已。
    由此或可清楚，唐、宋二朝实行的羁縻制虽将其前的“初郡”、“左郡”、“俚县”等推进了一大步，但由于没有将羁縻州县视为一体，主客异形，结果未能完全形成一统的政局，出现了一些羁縻州县永远或暂时离异，造成了边地的动荡不稳。