二
    进入元朝，情况与前完全两样了。虽然“以其故俗治”、首领世袭、朝贡、征调（出军役或助军）、输纳赋税等承袭唐、宋之制不变，但是其治理却有新的措施。
    第一，视角不同，观念迥异。不论汉时的初郡制，三国以后的左州俚县，还是唐、宋的羁縻制，统治者视僻远或边疆的少数民族为“蛮夷”“禽兽”，所谓羁縻就是以牛鼻绳马笼头束住禽兽。比如汉永和元年（136年）尚书令虞诩言“自古圣王不臣异俗，非德不能及，威不能加，知其兽心贪婪，难率以礼，是故羁縻而绥抚之”；（注：《后汉书·南蛮传》。）三国薛综说“山川长远，习俗不齐，语言同异，重译乃通，民如禽兽”，“易以为乱，难使从治，县官羁縻，示令威服”；（注：《三国志·薛综传》。）唐韩愈称“大抵岭南人稀地广，贼之所处，又更荒僻”，“容贷羁縻，比之禽兽”；（注：《黄家贼事宜状》。）宋时也是“朝廷禽兽畜之，务在羁縻，不深治也”。（注：《宋史·抚水州蛮传》。）而元朝的统治者蒙古人本身就是北方的少数民族，因此他们入主中原以后一反历代中原汉族统治者的观念，没继续将少数民族视为“禽兽”，而是当作“吾民”。至元二十二年（1281年），元世祖诏绍庆珍州南平等处沿边宣慰使、行播州军民安抚使、播州等处管军万户杨赛因不花说：“瀼自前宋归附，十五余年，阅实户数，乃有司当知之事。诸郡皆然，非独尔播。自今以往，咸奠厥居，流移失所者，招谕复业，有司常加存恤，毋致烦扰，重困吾民。”（注：《元史·地理志》。）元世祖将溪峒少数民族人民称为“吾民”，看似简单，却是中国历史上第一次，标志着中国历代封建统治者传统观念的革命。上如此，臣亦如此：“彼（指云南少数民族人民）亦人尔，其好安恶危，趋利避害，与常同。无庸征于远古，我朝曾出平章政事赛典赤都护诸部，今没去三十余年，其民慕之如父母，畏之如神明。居常考其设施，是不过顺其性俗，利而导之，底于安耳。”（注：元明善《云南志略序》。）也正因为元朝最高统治者视少数民族为“吾民”，自然将其土官视作“吾官”，等同于流官，于是出现了流官领土官，土官也领属流官的现象。比如大德元年（1297年）设置庆远南丹溪洞等处军民安抚司，以南丹州土官莫国麟为安抚使，其下即领有宜山、忻城、河池、天河、思恩五个流官正县。
    第二，普置州、路，划一政区。唐、宋的羁縻地区，虽然设州置县，但都是附属于正府正州的流官，没有形成独立的建置。特别是云南等地，自成建置，没有归属于封建王朝中央。元朝统一中国后，不仅在宋的羁縻地方设司设路，而且在云南等地也设司设路，使之与全国的建置同一。比如宋时属于宜州溪洞司和邕州安抚都监司管辖的各羁縻州，分别设置了太平、思明、来安、镇安、田州五路以及广南西道宣抚司和庆远南丹溪洞等处军民安抚司。这对于整齐政区设置，治理地方，统一政令，促进少数民族地区的发展，起着很大的作用。所以元朝李京在《云南志略》中说：“天运勃兴，文轨混一，钦惟世祖皇帝天戈一指，尽六诏之地皆为郡县。迄今吏治、文化侔于中州，非圣化溥博，何以臻此！”
    第三，设达鲁花赤，“普天率土皆臣妾”。元朝，“官有常职，位有常员，其长则蒙古人为之，而汉人、南人贰焉。于是，一代之制始备，百年之间子孙有所凭藉矣”。（注：《元史·百官志》。）元朝最高统治者将国人分为蒙古人、色目人、汉人、南人四等，前者为后者之主，后者为前者之婢，实行民族等级制。整个国家机器，不论行省、宣慰司、宣抚司、安抚司或路、府、州、县，均以统治者的主体蒙古人或色目人掌管，称作达鲁花赤。“达鲁花赤”，是蒙古语“镇压者、制裁者或盖印者”的音译写字，这里转而用之，其义即为监临官或总辖官。达鲁花赤的设置，确定了统治者主体蒙古人至高无尚的权力，保证了“普天率土皆臣妾”，巩固了“万里中华归一统”。当然，在僻远或边疆少数民族地区，因为居住环境不适等原因，蒙古人或色目人不愿远赴为官，也有以北方汉人为达鲁花赤的，比如至元二十五年（1288年）十月，元世祖即同意湖广行省关于广西左右江的太平、田州、来安、镇安四路总管府因“所调官畏惮瘴疠，多不敢赴，请以汉人为达鲁花赤，军官为民职，杂土人用之”的奏请，以汉人为达鲁花赤。（注：《元史·世祖纪》。）而派了人，也不一定到位，如泰定二年（1325年）九月广西来安路总管“岑世兴上言自明不反，请置蒙古、汉人监贰官。诏优从之”。（注：《元史·泰定帝纪》。）皇帝虽然“诏优从之”，但谁又远赴其任呢？由于没人去，少数民族地区的一些司、路以及各州、县、长官司没有蒙古、色目或汉人为达鲁花赤，比如师壁洞、罗蕃遏蛮军等安抚司及唆尼、诸蕃、征沔、长河西裹管军等招讨司即“不置达鲁花赤”。即便如此，但由于这些地区只是局部的，一有异向，行省即派兵讨伐，并不影响元朝统治者对全国政局的驾驭控制。
    第四，阅籍溪洞，丈量地亩，设定赋税。唐代，“西原蛮”黄氏、侬氏所据“十八州岁输贡赋”，可是所贡赋亦“多不上户部”。宋羁縻制规定交租输赋，并以交不交租赋作为“夷人”系“生”系“熟”的标准，即所谓“既纳税赋，即是省地熟户”；但羁縻州县交税输赋既没普遍，也不始终如一，如咸平元年（998年）江南富州刺史向通汉“请定租赋”，宋真宗却“以荒服不征，弗之许”；（注：《宋会要辑稿·蕃夷五之二七》。）进入南宋以后，由于宋朝控驭力量的减弱，“诸洞不供租赋”。（注：《文献通考》引《桂海虞衡志》。）而且所交赋税、差役不是按实际拥有的田亩、人数征收，而是由首领囫囵式进行交纳的。迄于元朝，则是在丈量土地、登记民户的基础上确定输纳多寡的，如至元十六年（1279年）元军在蒲骠、曲腊等地“招安夷寨三百，籍户十二万二百，定租赋”。（注：《元史·世祖纪》。）所以元世祖对播州等处管军万户杨赛因不花说：“阅实户数，乃有司当知之事。”（注：《元史·地理志》。）由于多次登记，反复核实，也曾引起群众的猜忌、骚动：“自兀良合台镇云南，凡八籍民户，四籍民田，民以为病”；（注：《元史·世祖纪》。）“洞民近因籍户，怀疑窜匿”（注：《元史·地理志》。）等。尽管如此，但由于阅籍溪洞，僻远和边疆少数民族地区始有了比较正确的户籍记载。据《元史》卷63《地理志》记载，元大德年间（1297～1307），庆远南丹等处溪洞安抚司户二万六千五百三十七，口五万二百五十三；思明路户四千二百二十九，口一万八千五百一十；太平路户五千三百一十九，口二万二千一百八十六；田州路户二千九百九十一，口一万八千九百零一。这是壮族首领辖区见于记载的首次户籍记载。元朝阅籍溪洞，清理少数民族地区的户籍，丈量地亩，既利于赋税的征收，又便于王朝中央对国情的了解，以制定控制的策略和政策措施，巩固中华一统。
    第五，土官世袭，功赏罪罚。元世祖为皇弟时绕道远征云南，即以归顺的大理国王段兴智协助平定云南各地，段氏一脉于是世袭大理路总管。至元十六年（1279年）六月，元世祖诏：“西南诸蛮夷官吏军民，各从其俗，无失常业。”九月戊午又诏：“遣使招谕西南诸蛮部族酋长，能率所部归附者，官不失职，民不失业。”（注：《元史·世祖纪》。）这说明元朝虽在行省之下的宣慰司及路、府等设置达鲁花赤，仍承宋朝羁縻之制，在土司区以土官“各从其俗”而治。延祐六年（1319年）夏四月壬辰，中书省臣言：“云南土官病故，子侄兄弟袭之，无则妻承夫职。远方蛮夷，顽犷难制，必任土人可以集事，今或阙员，宜从本俗权职以行。”制曰：“可。”（注：《元史·仁宗纪》。）因此，“土官有罪，罚而不废”，《元史·刑法志》。）世代传承不绝。比如镇安州土官岑从毅在至元十八年（1281年）举兵攻顺安州，杀知州李显祖，又写信给广南西道宣抚使农士贵说“设有达达军马来起差税，吾与尔皆一家人，围裹战杀，实不愿作大元百姓”，挑唆他一同反元。元朝对待土官，原则是“叛则讨之，服则舍之”。（注：《元史·立智理威传》。）岑从毅归降后不几年，元升镇安州为路，他仍为镇安路土官总管。二十九年（1292年）岑从毅再次起兵反元，投降后，元世祖以他“老疾，诏以其子斗荣袭，佩虎符，为镇安路军民总管”。（注：《元史·世祖纪》。）又如顺元等路宣抚使阿察不朝觐、不禀命，元王朝命四川都元帅也速答儿率兵征之，尽平其地，后其子阿利入朝，又立亦溪不薛总管府，以其为总管；不久复立顺元宣慰司，并规定今贵州“水西之地”，“阿察之族主之”；“水东之地”，“则宋氏主之”。（注：曾廉《元书·阿蔡传》。）
    元朝对少数民族及其首领的主体观念变了，不仅能理解土官，而且能信任土官，大胆使用土官。如“至元二十年（1283年），四川行省讨平九溪十八洞，以其酋长赴阙，定其地之可以设官者，与其人之可以入官者，大处为州，小处为县，并立总管府，听顺元路宣抚司节制”。（注：《元史·地理志》。）当时，全国各地交互移民屯田，以达到相互监督的目的。湖广行省也想照章泡制，“发湖湘富民万户屯田广西，以图交趾”，却遭到了朝廷的反对，最后让南丹州土官莫国麟“募五千户屯田”，在宜山县“度地立为五屯，统以屯长，给牛、种、农具与之”，认为“此土著之民，诚为便之，内足以实空地，外足以制交趾之寇，可不烦士卒而馈饷有余”。（注：《元史·哈刺哈孙传》。）此中两个“足”字，充分表达了元朝统治者对少数民族及其首领的信赖之情。大德二年（1298年），湖广行省副使刘国杰率兵讨伐上思州土官黄圣许的叛乱，得所弃水田五百四十五顷七亩用作屯田，也是“募庆远诸撞人耕之，以为两江蔽障”，（注：《元史·兵志》。）也说明了元王朝这样的心理意识倾向。
    理解土官，信任土官，使用土官，如同将唐、宋的羁縻州县纳入全国政区建置一样，也把土官纳入国家的官制系统中，给土官与流官一样的品秩：宣慰使从二品，宣抚使正三品，安抚使正三品，招讨使正三品，诸路万户从三品，路总管从三品，知州从五品，长官司长官从五品，知县从七品。同时，规定“土官兴兵仇杀者，坐以叛逆之罪；其有妄相告言者，以其罪罪之”。“诸土官有能爱抚军民，境内宁谧者，三年一次保勘升官；其有勋劳及应升赏承袭，文字到帅府辄非理疏驳故为难阻者，罢之”。（注：《元史·刑法志》。）有罪受惩，充斥于《元史》中；对土官的赏功，亦非虚言。至元十一年（1274年），元朝以大理段氏信苴日为大理路总管；后因御缅有功，进授大理、蒙化等处宣抚使；十八年（1281年）入觐，“帝嘉其忠勤，进大理、威楚、金齿等处宣慰使都元帅”；“及陛辞，复拜为云南诸路行中书省参知政事”。（注：《元史·信苴日传》。）播州安抚司土官杨邦宪、杨汉英父子因归附并屡立战功，元将播州安抚司升为播州宣抚司，又加其官衔为绍庆、珍州、南平等处沿边宣慰使，死后均追封为播国公。鲁竹蛮夷长官司长官宋阿重因不随其叔宋隆济反叛，“弃家朝京陈其事”，后又至水东诏谕木楼僚，“生获隆际以献，擢清江路总管，佩三珠虎符，累进荣禄大夫、云南平章政事，卒，追封贵国公”。（注：蒙兀儿《史记》卷110《宋阿重传》。）由于元朝赏罚分明，土官自觉“皇恩浩荡”，积极奔走效命。比如思明路总管黄坚，在元以镇南王脱镡率兵征讨安南时，“为向导供给”，多树劳绩。至元二十九年（1292年）上思州土官黄圣许占据忠州，他除上奏乞调官军征讨外，自告奋勇“调军民万人以从”。（注：《元史·世祖传》。）或者也正是这个原因，使得各少数民族的土官独钟情于元朝的统治者，纷纷以蒙语为名，如丽江土官察罕不花、北胜州土官章吉帖木儿、罗罗斯土官月鲁帖木儿、播州土官杨赛因不花、杨延礼不花、亦溪不薛土官帖木儿不花、伯颜不花、九姓长官彭忽都不花、八番顺元等路土官宋蒙古歹，以及壮族的土官黄忽都、李郭佑、李赛都、赵帖坚、岑恕木罕、岑铁木儿、岑伯颜、侬不花、侬贞佑等，即是如此。
    由于元代有上述五点与唐、宋羁縻制的不同，就能够司、路、州、县一体，官员序列分明，上下维一，各尽其责，维护了国家的统一，加强了封建中央集权制，从而使土司制与羁縻制区别开来，成为一种新的处理少数民族问题的政治制度。而其中，元朝统一以“土官”一词来概称僻远或边疆少数民族的各级世袭首领，就是其质性的标志。