其四、不领外局。太祖时，宦官“未尝令预政事，或有不得已而差出外方，止令干一事。”[11]据此，当时人指出：“内侍领外局，非祖宗之制。”[12]如果说杨戬、李彦相继提举西城所，兰从熙等人负责营造宫殿、苑囿，或许尚属宫廷中事，那么李彀提举京城，谭稹、梁方平长期率领重兵在外，则属于领外局。如果说从前宦官出任走马承受，只是作为皇帝的耳目，仅派往边关要塞，或许尚属差出只干一事，那么这时不仅差派范围扩大，而且“实专其事”，则属于领外局。据陆游《老学庵笔记》卷三记载，“宣和中，百司庶府悉有内侍官为承受，实专其事，长贰皆取决焉。”梁师成在任秘书省承受即廉访使期间，竟公然“坐于长贰之上”。童贯更是先后出任陕西、两浙、河北宣抚使，统率重兵西征、南征和北征，并领枢密院事，全面总管军政，成为两宋历史上唯一的宦官执政，有“媪相”之称。他还突破了北宋分割军权的旧规：“枢密院事掌兵籍虎符，三衙管军，诸路帅臣主兵柄，各有分守。”李纲指出：“自童贯以领枢密院事为宣抚使，既主兵权，又掌兵籍虎符，始坏祖宗之法。”[13]
    其五、不典机密。“貂珰不以典机密”，被宋人称颂为“祖宗良法”。[14]梁师成首先突破这一“良法”，他不仅“所领职局至数十百”，而且“御书号令皆出其手”，“遂行宰相事”，被人们称为“隐相”。[15]黄经臣“每云诏令皆出其手，言上将用某人，举其事，已而诏下，悉如其言。”[16]照此看来，当时典机密的宦官不止梁师成一人。宦官不得典兵权的原则在太宗至迟在神宗时期已被突破，而宦官典机密始于徽宗时期。这是北宋晚期宦官权势显赫的主要标志。如果说两宋时代大体无内朝，那么徽宗时期则属例外，以宦官干政为特色的内朝业已形成。
    三、外朝：三公领三省
    就外朝来说，对于徽宗时期宰相的权力不能低估。当时人所说“宰相充位”云云，言过其实。其时并非宦官独自横行，而是“六贼”共同当道。六贼之中的宦官与非宦官虽有矛盾，但以表里为奸为主。从总体上说，两者的权力同时膨胀，大致相等。蔡京名列六贼之首，是两宋历史上第一个权相，人们“但知有蔡京，不知有朝廷”。[17]宣和年间，王黼的权势与蔡京近似。他“专权稔恶，中外畏之，无敢言者。”[18]北宋晚期出现权相，固然与蔡京乃至王黼善于玩弄献媚皇上、勾结宦官、网罗党羽等卑劣手段有关，但关键在于某些限制相权的旧规被废弃，并形成了若干促成相权膨胀的新制。以下五项，即是其例。
    其一、独相。宋人徐度称：“国朝中书宰相、参知政事，多不过五员，两相则三参，三相则两参。”[19]此外，也有三正一副、三正无副等多种情况。宰相不是一人，而是一个集体，以便相互制约，避免独断专行。然而这项规定弹性较大，不时因故出现独相现象。北宋时代独相凡16人，其中徽宗时期即达5人之多。其中3人独相时间极短，王黼也不过3年10个月，而蔡京则前后4次拜相，任相凡14年5个月，独相共13 年11个月。其拜相次数之多，任相、独相时间之长，在北宋时代均属绝无仅有。
    其二、三公领三省。徽宗在政和年间改动宰辅制度，其内容虽多，其重点在于三公任真相、领三省。从前“三公为宰相、亲王使相加官，其特拜者不预政事。”[20]这时太师、太傅、太保称三公，为真相之任。蔡京首先以太师总领三省，称“公相”。王黼随后又以太傅总冶三省事。其结果是神宗在元丰年间所恢复施行的“中书揆而议之，门下审而覆之，尚书承而行之”的三省制度遭到破坏，相权集中于一人。徽宗退位前夕，才迫于公议，下诏宣布：“三公止系阶官，更不总领三省。”[21]
    其三、讲议司与经抚房。蔡京于崇宁初年、宣和末年两度提举或兼领讲议司，王黼于宣和年间自置经抚房。讲议司的性质为中书之外又一中书，它负责制定各种条例，“凡谬政弊法，流毒天下者，皆当时所为。”[22]如果说讲议司与神宗初年的制置三司条例司不无因袭关系，那么经抚房则属首创。经抚房“专治边事”，“不复关枢密院”。[23]其实，领三省本身便“权重”，并“任兵柄”。[24]可见，公相岂止总领三省而已，实际上还总领枢密院。
    其四、参预任命台谏。按照北宋旧规，台谏官由皇帝亲自任命，“宰臣、执政官勿预”。[25]徽宗即位后，“诏宰臣、执政、侍从官各举可任台谏者”，[26]为宰相操纵台谏官任命大权大开方便之门。于是徽宗时期台谏官大多出自宰相之门，台谏官独立言事、风闻言事的原则也随之有名无实。蔡京“自除门人为御史”，[27]如御史中丞朱谔“出蔡京门，善附合”；[28]许敦仁系蔡京故里旧交，“凡所建请，必受京旨。”[29]王安中则党同王黼，他弹劾蔡京，并非独立言事，只不过是蔡、王二人争夺权位的反映。不少台谏官都以宰相为后台，如“（黄）葆光主郑居中，（石）公弼、（毛）注主张商英，皆非端士。”[30]他们已堕落为宰相抬高自己、打击异己的工具。
    其五、不避亲嫌。北宋实行亲属回避制度，亲属不得同时担任宰执大臣，宰执大臣与有关官员之间应避亲嫌。然而蔡京任相期间，其弟蔡卞知枢密院事，其子蔡攸领枢密院事、蔡翛任礼部尚书、蔡倐官至大学士、蔡縧提举宣和库式贡司，其孙蔡行领殿中监，其族子蔡任给事中。蔡京一家“父子、祖孙为三公者二人，亲执政者三人，登禁从者无虑十数名。”[31]蔡氏姻亲也飞黄腾达。如蔡京的儿女亲家宋乔年任开封府尹、女婿叶著任显谟阁学士、外甥冯躬厚任徽猷阁待制，蔡攸的妻弟宋昪任京西都转运使、宋晸任军器少监、蔡縧的妻兄韩梠任户部侍郎。王黼拜相期间，其弟王聿任右文殿修撰，女婿葛立经直龙图阁。当时的权贵普遍不避亲嫌。如“六贼”之一的朱勔，“一门尽为显官，驺仆亦至金紫”。[32]其家奴服金带者多达数十人，民谚称：“金腰带，银腰带，赵家世界朱家环。”[33]这既是当时权力恶性膨胀的表现，又是政治极度腐败的象征。