在此之前，蒋介石曾提出过党控制国家并不意味着党员应该垄断政权的观点。蒋在1926年8月的一次讲话中称：“‘以党治国’这句话，不是说我们党员统统做官，统统到政府里面去治国，而是要拿党来做中心，根据党的主义、政纲、政策决定了政治方案，交给政府去实行。党不是直接施政的，是透过政府做发号施令的机关”（注：蒋介石：《党员的责任和地位与组织纪律之重要性》，张其昀主编《先总统蒋公全集》第1册，台北中国文化大学出版部1984年版，第518页。）。建都南京后，蒋在1928年7月的一次讲话中再次强调“以党治国，并不是说以党员治国，是以党义治国”（注：蒋介石：《中国建设之途径》，《先总统蒋公全集》第1册，第558页。）。蒋的这一观念可能来自孙中山（注：参见孙中山《国民党党员不可存心做官发财》，《孙中山选集》第1卷，人民出版社1956年版，第463-464页。）。不过两人的出发点未必一致。蒋之反对党员和党部直接干预行政，可能还有另一深层原因，即他在很长时间内对党部和党员的不信任。自孙中山逝世后，蒋介石与胡汉民、汪精卫和中共为争夺国民党的最高领导权，展开了长时间的较量。在这场较量中，蒋介石主要控扼军权，而对方则力图以党权来制约其军权。在很长一段时期里，蒋视党权为他扩张军权的障碍。即使在南京政权建立以后的数年间，南京中央对地方党部的控制能力甚为薄弱，不少地方党部和党员时常与蒋介石主导下的南京中央相颉颃。改组派在国民党地方组织中一度拥有广泛的党员群众基础即为明证。在国民党“三大”前后，一些地方党部和大批左派国民党青年聚集在改组派的旗帜下公然向南京中央权威挑战。国民党“三大”代表之所以由南京中央指派而非由地方党部选举产生，亦即因蒋介石和南京中央担心无法控扼地方党部的行为而不得不采取的应变措施。1931、1932年之交，蒋介石第二次下野。他总结下野的深刻教训之一，即为“本人无干部，无组织”（注：引自杨天石《九一八事变后的蒋介石--读蒋介石〈日记类抄〉》，《庆祝抗战胜利50周年两岸学术研讨会论文集》上册，台北中国近代史学会及联合报系文化基金会1996年编印，第37页。）。蒋所谓“无干部，无组织”，意为各级党部和多数党员尚未信奉和效忠于他的个人权威。
    再者，国民党训政初期，其党员大多是大革命后期新加入的知识青年。据1929年统计，29岁以下的党员占国民党党员总数的56.1%；从入党时期看，1926年和1927年入党者占79.3%（注：《中国国民党年鉴》（民国18年），第747、756-757页。）。蒋介石认为，这些年轻党员见识浅，好冲动，言行幼稚激进，染有共产党的作风，又缺乏行政管理经验，大革命时期“过火”的群众运动除了共产党的煽动外，也是青年国民党党员自身行为幼稚的结果。即使在“清党”以后，蒋仍然认为共产党的“余毒”尚在多数青年国民党员中留存。他说：“我们一班党员，要自己知道我们一定有很幼稚的言行，我们既无十分经验，又在目前共党势力尚未消灭之时，不知不觉之间，免不了会袭用共党的手段和政策”（注：蒋介石：《党政须团结一致革命方能成功》，《中央周报》第38期。）。鉴此，蒋介石不敢放任他们入仕从政，而宁可汲纳一批保守老成而“富有政治经验”的北洋旧行政人员参加新政权。蒋介石一再强调，如果将国家大事交给这些年轻人，“直是以国家、社会全体之生命作儿戏之试验品”（注：荣孟源主编《中国国民党历次代表大会及中央全会资料》（上），第512页。）。这一点，不只是蒋介石个人的看法，也代表了当时在国民党内掌权的一批自居元老者们的心态。在他们的认知中，“凡行政人员皆老成，凡办党同志皆幼稚”（注：《浙江党务指委会对五次全会的建议》，1928年8月3日《中央日报》。）。
    事实上，即使在1927年“清党”以后的三四年间，仍有为数不少的左派国民党青年和基层党部在地方从事激进的社会改革工作，如打倒土豪劣绅，破除封建迷信，提倡“二五减租”等。相比之下，各级地方政府则大多显得稳重和保守。其时，保守的地方政府与激进的地方党部之间常常发生激烈的矛盾冲突（注：参见郑康模《浙江二五减租之研究》，萧铮主编《民国时期中国大陆土地问题资料》第65辑，台北成文出版社1977年版；〔美〕盖斯白：《从冲突到沉寂：1927-1937年间江苏省国民党》，徐有威译，《史林》1993年第2期；〔日〕三谷孝：《南京政权と“迷信打破运动”（1928-1929）》，《历史学研究》（日本）第455号，1978年。）。而南京中央则不希望用激进的方法来解决国家的社会经济问题。他们认为，执掌全国政权以后，国民党的工作重心应由破坏转为建设，而年轻激进的国民党员和地方党部的不断煽动，破坏了社会的安定，妨碍了政府的建设性工作。蒋介石当时最主要的着眼点，是如何实现由北洋政权向南京政权的平稳过渡。在他看来，保守现状是维持稳定的第一因素。而要保守现状，宁可援用老成稳重而“富有政治经验”的北洋时代的旧行政人员，而不敢任用鲁莽激进的年轻国民党员。何廉回忆：“当北伐进入高潮，委员长逐渐控制政治权力后，他得在那些有政治事务经验的人员中寻求帮手。由于CC系人员太年轻，太没有政治经验，委员长不能指望CC系应付错综复杂的情势。黄埔系人员也太年轻，而且专门处理军务。因之，当北伐到达南昌时，委员长开始从CC系和黄埔系之外物色有经验的人帮忙，他转向北洋政府中经验丰富的人”（注：《何廉回忆录》，中国文史出版社1988年版，第211页。）。何廉之说并非无据。蒋介石在南京政权初建时曾感叹说：“今之行政机关所最难者，不用一旧有人员，则手续多有不便；用一旧有人员，则旧有之积习，照随之而入”（注：《蒋介石演说军队党化》，1928年8月18日《盛京时报》。）。蒋所指的“手续”，实际上也就是何廉所称的“政治经验”。在这种两难之下，蒋宁可选择后者。因为后者虽然带来旧的积习，却能保证新政权在传统官僚轨道上平稳运行。这无疑也是他们不愿地方党部直接干预行政的一个重要考量。
    二、地方党政纠纷与党权低落
    国民党推行党政分开的地方党治体制，其间因素虽然复杂，但并非有意淡化其一党专政，使其政治体制朝着民主政治的方向迈进。只是它始料未及的，正是这种党政分开的地方党治体制，在很大程度上削弱了国民党的党治权威和党治基础。
    党政分开首先从体制上奠立了地方党政之间相互颉颃和矛盾冲突的基础。训政时期，国民党地方党政关系一直处于紧张对峙的局面。在战前，地方党部与地方政府之间的矛盾冲突几乎在国民党控制下的省县两级政权中普遍存在。孙科当时即指出：“各省省党部，各县县党部，没有一个党部不是和同级政府发生冲突，不过多少而已”（注：孙科：《办党的错误和纠正》，《中央党务月刊》第29期。）。蒋介石也承认：“无论哪一省，党部与政府都常有意见和冲突，因此党务不能发达，政治亦受障碍”（注：蒋介石：《党政须团结一致革命方能成功》，《中央周报》第38期。）。尤其在国民党执掌全国政权的最初几年里，地方党政之间的冲突非常激烈，有些地方甚至由文斗演为武斗，双方剑拔弩张，各不相让，在战前国民党地方训政史上写下了混乱不堪的一页。直至抗战时期，蒋介石对地方党政之不能融洽，仍痛心疾首地说：“这是本党十几年来无事可成的一个最大的原因！”（注：引自朱家骅《党务实施上之问题总论》，《中央党务公报》第1卷第3期，1929年7月。）地方党政冲突和派系斗争一直是困扰国民党党治的两大顽症。
    导致地方党政冲突的原因是多方面的，而其根源则主要在体制上。当国民党政治体制由传统的官治单转制转变为党政双轨制时，本身即潜伏着双重衙门之间难以调和的矛盾。双重衙门体制必然导致机构臃肿，权责不明，行政效率低下和相互争取夺利等弊端。本来在一党专政国家，党具有驾驭政府的法律地位，在这种体制下，政府与党的关系是仰承而非颉颃的关系。但国民党在地方实行党政分治，导致互不统属的党政机关相互对峙。“在党部一方面的人，以为政治机关的人都是腐化分子，同时政治机关的人都以为党部已经恶化。”“办党的人以为非把行政当局攻击一下，甚至对于行政障碍一下，不足以表示党权之高，党员之努力；而行政者，又以若不极端反对办党者的言行，即将受制于党人，不能办一件事，而且有渐趋于恶化的危险，便不能负地方治安的责任”。于是，“一方面腐化，一方面恶化，互相龃龉轧轹，永远冰炭水火”（注：《胡汉民自传》，第118页。）。这是胡汉民对当时地方党政关系情形的描绘。