二
    咸同时期，清朝中央与地方之间的财政管理体制由中央集权的一元管理体制逐渐演变为中央与地方分权并存的二元管理体制，绝不是偶然的。它是由当时社会政治经济发展变化的影响和自身体制存在的诸多弊端引起而最终形成的。
    （一）中央集权财政管理体制瓦解的直接原因是地方督抚专权。
    众所周知，财权是国家权力结构的重要组成部分，它和国家的行政权、军事权是密不可分的。在清代前期，清政府的行政权、军权和财权，三者是统一的整体。国家的行政大权由中央政府集中行使，各省民政、刑政分别由中央委派布政使、按察使具体掌管。军事大权，即八旗、绿营的指挥调动权，它由中央兵部掌握，财权也由中央户部统一管理。国家遇“有大寇患，兴大兵役，必特简经略大臣、参赞大臣驰往督办，继乃有钦差大臣关防及会办帮办者，皆王公亲要之臣，勋绩久著，呼应素灵。吏部助之用人，户部为拨巨饷，萃天下全力以经营之。总督巡抚不过承号令、备策应而已”。[17]
    咸同以后，清朝国家权力结构发生了重大变化，即中央军、政、财三权多落入地方督抚手中。仅以财权变化为例。如前所述，咸同时期，中央户部因应付不了各省庞大的军费开支，不能不将筹款大权下放地方。各地督抚及统兵大员在得到自筹饷需的大权后，很快将行政、军事、财政和司法诸项大权集中起来，加紧围困太平军，并相继把全国各地的战乱平息下去。地方督抚集军、政、财于一身的现象，一方面使清政府摆脱了暂时的军费困难和统治危机，另一方面又从根本上改变了清朝传统的中央集权的国家权力结构。在中央集权财政管理体制下，户部对各省布政使司实行垂直领导，督抚对辖区内钱粮虽有调拨之权，但重要收支款项须经布政使上报户部审批。财权下放和京饷定额后，户部发布各种财务政令，往往以省为单位，只求各省按规定解足京饷和其他摊派款项，而对各地财政收支实际情况的了解却越来越少，以致于其支配控制能力越来越弱。相反，地方督抚却不断加强对布政使、盐运使等官员的职权干涉，久而久之，这些官员逐步成为自己的属员，其所辖各库也无形之中降为地方库。加之战乱时期新设立的财税机构蜂拥而起，地方督抚驾临其上，总揽一切，原来职掌一省钱粮的布政使，此时已成为秉承督抚意旨而“署衔画诺，徒拥虚名”的橡皮图章。一向依赖布政使为耳目的户部，自然无法了解各省财政收支的真实情况，更不能向清廷控告督抚的越权行为。[11]（P23）
    正是在地方督抚专擅军、政、财诸权的背景下，中央户部无法通过布政使司控制地方财政，而地方督抚却能通过对布政使司职权的侵夺，日益成为地方财政的真正主宰。只要地方督抚手中的军、政大权不被取消，中央户部集权财政管理体制就难以实现。因此，地方督抚将军政财诸权集于一身的现象是促使这一时期中央集权财政管理体制瓦解，并被当时新出现的财政分权体制所代替的直接原因。
    （二）财政收支内容的变化是中央集权财政管理体制瓦解的根本原因。
    鸦片战争前，清朝中央与地方的财政收支是建立在以小农业与家庭手工业相结合的自然经济基础之上的。这种自然经济基础决定当时政府的财政收入主要来源于农业税。以农业税为主体的税收结构因当时诸种因素制约，长期不可能有太大的变化。在社会生产力长期停滞不前及收入无太大增长的情况下，清朝国家机关的行政费用，除雍正、乾隆年间略增加京官办公费、外官养廉银和各省办公费外，其余大体上没有变动。即使遇有平息战乱、修治江河、赈济灾荒等临时开支，政府利用库藏储备，足以使经费开支不至于突破所规定的防线。正是在这种财政收支内容与结构相对稳定的基础上，清朝中央集权财政管理体制，以及所制定的各种具体固定的收支项目和标准，才得以通行全国。
    鸦片战争后，随着社会经济结构的变化，清政府财政收支结构发生了重大变化。从税收方面看，清政府不仅税收数量迅速增长，而且税收项目不断增多。仅以新增工商税--厘金、关税的征收为例。厘金于1953年初征时，只有数万两，1860年上升为97万两，1874年猛到1373万两。20年间迅速成为仅次于地丁的第二大税收项目。关税（包括海关税在内）收入1849年仅为495万两，1862年上升为725万两，70年代初增长到1100万两，成为仅次于地丁、厘金之后的第三大税收项目。以上两个新税种的迅速增长，一方面为清政府镇压各地农民起义提供了新的财源，另一方面又造成自身税收大权的旁落。因为厘金的征管大权，从创办起就被地方政府所控制，关税的征收与使用，名为中央户部所有，实则多被地方政府举借外债所抵押。
    从支出方面看，经过两次鸦片战争和太平天国起义的沉重打击，清朝财政支出数量、项目不断增多。如对外赔款费、军工企业费和新建海陆军费等。这些费用开支，绝大多数都是鸦片战争以前所没有出现的新例支出项目。而这些新例支出项目又是随着当时社会经济的发展变化而不断增加的，其支出项目和数额均无法保持封建财政支出那样的稳定性。
    面对咸同年间收支内容与结构的巨大变化，中央户部的财政管理却缺乏必要的应变能力和措施。在财政危机之初，清廷既无全面深刻的认识，又无切实可行的解救措施，只知沿袭传统的解困办法，如举办捐纳、铸发钱钞等，受挫后又盲目地向地方各省下放财权和实行京协饷制度的所谓“变通办法”。这表明清政府对咸同年间所出现的财政危机缺乏清醒的认识和强有力的对策。因为这一时期所出现的财政危机和以往所经历的财政危机有所不同。这次危机是在中国已沦为半殖民地半封建社会、清政府遭受内外双重打击（即太平天国起义和第二次鸦片战争）国力极度衰弱的历史条件下爆发的，其危机的广度和深度都是以往所出现的财政危机所无法比拟的。由于认识不清和缺乏强有力的反危机措施，清政府仍采用传统的解困办法来解决当时财政经济所面临的新问题，自然不易见效。另外，战乱结束后，清政府面对支离破碎的旧的财政管理体制不思彻底改革，反而千方百计地试图“复祖宗之旧制，收朝廷之利权”，其结果不仅不能恢复旧制，相反却使其财政收支变得更加复杂、混乱，最终导致其原有的管理体制日趋瓦解。
    （三）中央集权财政管理体制瓦解还与其自身管理体制的诸多弊端有关。
    清朝中央集权财政管理体制自清初建立起就存在诸多弊端。例如在财权管理上，清朝实行的是国家税，没有中央税与地方税之分。所有地丁、漕粮、盐课、关税等征收事项，户部均委托地方经理，而地方所征各种税款又须按户部之命进行分配。从征收的角度看，所有税款均为地方税，从管理的角度看，所有税款又均属中央税。这就在管理体制上产生了财权不明的弊端，即征收权与所有权不相一致的矛盾。又如在财政分配上，清朝中央与地方之间长期实行的是按比例分成制，即各省征收各种税款后，将其一分为二。一部分为存留，供本地之用；一部分为起运，按期上缴中央或协济他省之用。这种按比例分成的分配制度，其优点是无重复征税之弊，可以节省征收费用，并避免中央与地方之间对税源归属问题的争议。但也有其缺陷，即按比例分成有时是很难掌握的。中央拿几成，地方拿几成，经常会因客观形势的变化而难以操作。据载：从康熙中期至光绪初年的200年间，在经费留存起运比例中，起运到中央的税款占地方征收启额的76-85%，而地方存留仅占24-15%。[18]（P424-427）
    这种财权不明、分配不公的矛盾，在正常年代，地方各省还能按户部指令提供足够的税款，使中央财政保持平衡而有余。但到发生灾歉或战乱之际，尤其当中央集权财政体制削弱时，户部财源就难以保证，甚至出现地方拖欠京饷或截留中央税款的现象。咸丰二年（1852年）九月，安徽巡抚蒋文庆将全省上下地丁、关税及杂款，一律截留本省充作军费。咸丰三年，浙江协拨湖广饷银7万两，途经安徽时，巡抚蒋文庆便将此款截留，作为本省防堵经费。同年8月，江西巡抚张霈截留广东解往江南粮台的饷银15万两。10月，曾国藩在长沙也奏请截留过境饷银4万两。作为招募湘军之用[11]（P7）。户部对此违例行为虽表不满，但因无款可拨，不得不加默认。地方督抚对应解京饷，即“皇粮”，历来是不敢轻视的。试想，若不是客观形势所迫，督抚们岂敢出此下策动用皇粮？！
    此外，长江中下游地区战乱范围不断扩大也使这一时期清朝中央集权财政管理体制难以正常运转。自清初起，长江中下游地区就集中承担着清朝京师粮饷重负，一些经济落后和边远省区经常依赖其协济军饷。乾嘉道时期，当战争在西北和西南地区进行时，主要饷源地财政经济未受多大影响，军饷远调边关虽多有不便，但清廷仍可安居京师，遥控全国。鸦片战争以后，尤其当太平天国定都南京后，清廷长期赖以生存的军需供给基地成为战场，财源匮乏，而户部库存又极为空虚，无饷可拨，只好听任财权由中央向地方下移，以致最终形成中央与地方分权的财政管理体制。